Оценка налогового потенциала субъектов Российской Федерации

Среди возникающих проблем при оценке налогового потенциала следует также выделить экспорт налогового бремени, который определяется в литературе как прямое или косвенное налогообложение нерезидентов данного региона. Следует отметить, что ни один из методов оценки налогового потенциала не в состоянии полностью учесть экспорт налогового бремени. Тем не менее можно утверждать, что оценка по методу репрезентативной налоговой системы в большей степени способна учесть подобный экспорт, так как при оценке налоговой базы используются данные налоговой отчетности, позволяющие выделить экспортируемое налоговое бремя из общей суммы налога.

Одной из главных задач методики оценки налогового потенциала и распределения финансовой помощи состоит в том, что она не должна создавать стимулы для выбора региональными властями определенных стратегий поведения в отношения уровней налогообложения и бюджетных расходов. В литературе по проблемам оценки налогового потенциала выделяются три вида стимулов: стимулы по применению налоговых ставок, стимулы по оказанию влияния на налоговые базы и стимулы по принятию стратегии недобросовестного поведения (moral hazard)[13]. С одной стороны, объем финансовой помощи региону в рамках эффективно построенной системы межбюджетного выравнивания не должен находиться в зависимости от изменения каким-либо регионом собственных налоговых ставок. С другой стороны, эффективно построенная система межбюджетных трансфертов должна принимать во внимание увеличение налоговой базы в регионах (путем соответствующего снижения размеров финансовой помощи), что может создать отрицательные стимулы к развитию собственной налоговой базы.

Следует отметить, что, несмотря на необходимость устранения перечисленных недостатков из методик, сама методика должна оставаться достаточно простой и понятной для использования. Помимо экономической эффективности, требования к прозрачности и открытости процедуры межбюджетного выравнивания, требование простоты и понятности остается одним из важнейших условий, необходимых для успешного функционирования системы межбюджетных отношений.

Опыт Канады в использовании метода репрезентативной налоговой системы показывает, что в результате многочисленных усовершенствований методика оценки налогового потенциала субъектов канадской федерации представляет собой сложную последовательность расчетов, оценить которые с точки зрения правильности отражения межрегиональной дифференциации налогового потенциала достаточно тяжело[14]. Аналогичная ситуация складывается и в России, где стремление к усовершенствованию оценки налогового потенциала привело к построению сложной методики его оценки. При этом эффективность подобной методики в условиях неудовлетворительной статистической базы представляется сомнительной.

В настоящей работе была произведена оценка налогового потенциала субъектов Российской Федерации в соответствии с обоими методами, результаты проверок обсуждаются далее. Следует отметить, что использование в чистом виде метода репрезентативной налоговой системы для оценки налогового потенциала российских регионов не представляется возможным вследствие ограниченности статистических данных по величине налоговой базы в регионах, а также недостоверности подобных данных. Использование методов оценки с помощью макроэкономических показателей в чистом виде для всего объема налоговых платежей, поступающих в бюджеты субъектов Федерации, также представляется малоэффективным вследствие как высокой степени межрегиональной дифференциации структуры налоговых доходов, сложности российской налоговой системы, так и несовершенства статистической отчетности в России.

Оценка налогового потенциала регионов на

основе валового регионального продукта

Валовая добавленная стоимость, произведенная в регионе, является показателем доходов, наилучшим образом характеризующим уровень экономической активности в регионе в агрегированном виде. Возможны несколько вариантов оценки налогового потенциала на основе этого показателя, простейшей из которых является средняя налоговая нагрузка на продукт.

Произведение средней эффективной налоговой ставки (), определяемой как отношение суммарных налоговых обязательств всех регионов к их совокупному продукту, на фактический валовой продукт региона даст оценку налогового потенциала этого региона:

                                                    (1)

где

– оценка налоговых обязательств -го региона (налоговые поступления плюс прирост задолженности).

– валовой региональный продукт -го региона.

Под налоговыми обязательствами здесь и далее понимается совокупность фактических налоговых доходов региона и прироста накопленной задолженности перед бюджетом (недоимка и отсроченные платежи). Это показатель, характеризующий начисленные налоги предприятий региона (налоговые обязательства). Оценка налогового потенциала для начисленных налогов, в отличие от перечисленных в бюджет (собранных) позволяет не учитывать различие усилий регионов по сбору налогов, то есть выравнивать различие налоговых ставок.

В соответствии с данным методом для консолидированного бюджета . Другими словами, эффективная ставка налогообложения единицы добавленной стоимости в среднем по стране составляет 24,1%.

Следует отметить, что использование такой оценки базируются на ряде допущений. Во-первых, предполагается постоянство налогового бремени на единицу добавленной стоимости для всех отраслей. Кроме того, такая оценка ставит регионы в неравные условия, так как является чувствительной к масштабу. Другими словами, больший (в экономическом смысле) регион входит в эту оценку с большим весом. Достоинством такого метода является то, что суммарная абсолютная ошибка прогноза будет равна нулю, то есть суммы оценок по регионам будут равны фактическим налоговым сборам. Это может быть удобно для бюджетного планирования, но надо иметь ввиду, что качество оценки (стандартная ошибка, погрешность) налогового потенциала будет неодинаковым по регионам. Для крупных в экономическом смысле регионов оценка будет более точной, чем для меньших регионов. Для оценки налогового потенциала регионов с целью межбюджетного выравнивания данный факт является существенным недостатком, что делает данный метод неприемлемым.

Данные недостатки могут быть устранены использованием для методов оценки регрессионных методов. Полное устранение эффекта масштаба может быть достигнуто  применением взвешенного метода наименьших квадратов (ВМНК) с соответствующими весами. К тому же опыт исследования зависимости налоговых обязательств от ВРП показывает, что налоговая нагрузка увеличивается с ростом душевого ВРП. Чем богаче регион, тем больше он платит налогов с единицы произведенной добавленной стоимости. В линейной регрессионной зависимости это проявляется наличием статистически существенной отрицательной константы, интерпретируемой как некоторый гипотетический налогонеоблагаемый уровень душевого регионального дохода. По результатам оценки налогового потенциала с помощью ВМНК, полученную оценку можно представить следующим образом:

                             (2)

где

– оценка налогового потенциала -го региона (налоговые доходы плюс прирост задолженности в бюджетную систему РФ).

– валовой региональный продукт -го региона (на душу населения).

– численность населения в -м регионе.

Результаты сопоставлений методов оценки налогового потенциала на основе ВРП, показали, что оценка с использованием взвешенного МНК является более корректным для целей выравнивания, так как уравнивает вклад регионов в ее расчет, позволяет добиться минимальной дисперсии относительных ошибок регионов.

Оценка налогового потенциала субъектов

Федерации с применением метода

репрезентативной налоговой системы

Использование данного метода в Российской Федерации ограничено вследствие отсутствия достаточной статистической информации по базам налогов. Ставки налогов и льгот различаются для разных групп товаров, видов деятельности. Те из них, что установлены федеральным законодательством и не связаны с налоговыми усилиями регионов, должны быть учтены при оценке налогового потенциала. Как уже отмечалось ранее, налоговые усилия регионов различаются в пределах полномочий региональных властей по установлению ставок, уровню собираемости налогов, а не вследствие различий в структуре экономической активности региона.

В данном разделе представлена оценка налогового потенциала в отдельности для ряда основных налогов, составляющих более 90% всех налоговых сборов консолидированного бюджета в 1999 г. Это – налог на добавленную стоимость (НДС), налог на прибыль, подоходный налог с физических лиц, ряд акцизов и платежей за пользование природными ресурсами, налог на имущество предприятий, налог на содержание жилья и социальной инфраструктуры[15], налог с продаж. Остальные налоги, поступающие в бюджеты всех уровней, моделировались отдельно как однородная совокупность. Произведена также оценка налогового потенциала для дорожного фонда, являющегося внебюджетным.

Отметим некоторые особенности используемой методологии. Как уже говорилось, данная оценка производится с применением методов регрессионного анализа на основании данных о фактических значениях налоговых баз (в случае, если такие данные предоставляются Госкомстатом РФ или Министерством РФ по налогам и сборам), либо об их характеристиках (макроэкономические показатели, предположительно имеющие связь с фактической базой или определяющие ее величину). Как правило, информация, предоставляемая Госкомстатом, недостаточно дезагрегирована и не может использоваться в качестве налоговой базы. Поскольку характеристик баз для каждого налога может быть несколько, из которых не всегда можно выбрать наиболее предпочтительный вариант, исходя только лишь из экономических соображений, по возможности мы использовали разные варианты спецификации моделей, осуществляя выбор между ними по лучшим объясняющим свойствам. Задача в данном случае состояла в том, чтобы подобрать показатель, наилучшим образом объясняющий фактические налоговые обязательства и наилучшим образом отвечающий требованиям, предъявляемым к характеристикам оценки налоговой базы.

Преимущество регрессионного метода над простым усреднением эффективной налоговой ставки (отношение налоговых обязательств к характеристике базы) в данном случае состоит в том, что он позволяет оценить, насколько хорошо данный показатель характеризует базу данного налога. Отметим, что регрессионный метод позволяет учесть и субъективные различия в сборе налогов, определяемые как различия в налоговых усилиях территориальных властей, с целью повышения качества оценок. При переходе от оценок моделей к оценке регионального налогового потенциала эти различия могут быть зафиксированы на определенном уровне. Такая методика применялась, например, при оценке расходных региональных потребностей.

На рис. 1 представлена структура налоговых доходов бюджетов (консолидированного, федерального и регионального) в 1999 г. Более половины (53%) всех (начисленных) доходов консолидированного бюджета России в 1999 г. формировалось за счет поступлений от двух налогов: налога на добавленную стоимость и налога на прибыль. 12% приходилось на подоходный налог с физических лиц, 11 и 5 – на акцизы и ресурсные платежи, 19% ‑ на остальные налоги и сборы. Доходы федерального бюджета на 88% формировались за счет поступлений НДС, налогов на прибыль и акцизов. В составе доходов территориальных бюджетов поступления перечисленных основных федеральных налогов составляли в 1999 г. лишь 57%, в то время как 31% составляют другие налоги. К налогам, полностью перечисляемым в бюджеты субъектов Российской Федерации в 1999 г., относились ряд акцизов на алкогольную продукцию (кроме водки и ликероводочных изделий, зачисляемых также и в федеральный бюджет), налоги на имущество (около 10% налоговых доходов территориальных бюджетов), налог с продаж (около 4%), местные налоги и сборы (около 10%), основную долю которых дает налог на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы (около 9%).

Рис. 1.      Структура начисленных налогов трех уровней бюджетной

системы РФ, 1999 г.

В совокупности за счет поступлений моделируемых налогов формируется около 91% всех налоговых доходов бюджетной системы РФ, 96% налоговых доходов федерального бюджета и 89% территориальных (1999). Остальные налоги моделируются в совокупности.

В соответствии с Налоговым кодексом РФ, объектами обложения налогом на добавленную стоимость являются обороты по реализации на территории РФ товаров, в том числе производственно-технического назначения, выполненных работ, оказанных услуг. Ставка налога составляет 10% и 20% для разных групп товаров (по льготной ставке облагается основная часть продуктов питания, а также ряд товаров для детей). Экспортируемые товары и услуги, за исключением поставок нефти и газа в страны СНГ, облагается по нулевой ставке[16]. Кроме того, существует ряд льгот[17] по налогу для разных групп товаров (работ, услуг) и налогоплательщиков.

В качестве оценки налоговой базы для налога на добавленную стоимость производилось моделирование ряда показателей, среди которых следует выделить величину розничного товарооборота[18], стоимость оказанных услуг населению[19], объем валового регионального продукта. В качестве характеристик структуры соответствующей налоговой базы использовались такие показатели, как объем экспорта и доля сельского населения в регионе, которые были призваны учесть объем товаров и услуг, облагаемых по нулевой ставке, а также группу товаров, облагаемых по льготной ставке. По результатам оценки лучшими объясняющими свойствами и одновременно лучшей экономической интерпретацией обладает модель, в которой в качестве оценки налоговой базы использовались показатели валового регионального продукта и доли сельского населения в общей численности населения субъекта Федерации. Сельскохозяйственные регионы производят продукцию, которая облагается меньшей налоговой ставкой, поэтому учет доли сельского населения позволяет в какой-то мере учесть объективную разницу структур налоговой базы по регионам.

Полученную оценку налоговых обязательств регионов (в 1999 г.) на основе ВРП и доли сельского населения можно представить следующим образом:

                    (3)

где

– оценка потенциала НДС;

– доля сельского населения в -м регионе.

Налоговый потенциал в отношении налога на прибыль организаций моделировался в зависимости от показателя совокупной прибыли предприятий и организаций, предоставляемого Госкомстатом, в качестве оценки соответствующей налоговой базы. Однако при этом объясняющие свойства указанной модели оказались достаточно низкими, что, по всей видимости, вызвано величиной и неравномерной структурой размещения льгот, предоставляемых по данному налогу как на федеральном, так и на региональном уровнях. Его оценку можно представить следующим образом: