Британский парламент

В качестве свидетелей комитетом может быть вызвано любое лицо: представители министерств и ведомств; долж­ностные лица государства; чиновники министерств и ве­домств; представители общественных организаций, групп давления, политические деятели. Если свидетель отказыва­ется явиться, то комитет использует свое формальное право истребовать свидетелей и издать приказ о вызове свидетеля на свое заседание. Свидетель, отказавшийся явиться, вино­вен в неуважении к палате общин (формально палата наде­лена правом заключить такое лицо в тюрьму).

Комитет вправе требовать представления ему докумен­тов, необходимых для проведения расследования, за иск­лючением документов министерств. За десятилетие сущест­вования постоянно действующих выборных комитетов сло­жилось неписаное конституционное правило, согласно которому комитеты не должны проводить расследования дел, ставящих под угрозу вопросы государственной без­опасности. Правительство имеет право предоставлять коми­тету информацию лишь в том объеме, в котором оно счи­тает это возможным.

Министры не обязаны присутствовать на заседании ко­митета, поскольку они являются по статусу членами парламента, а комитет не может требовать присутствия на за­седании членов парламента и лордов. Практически прави­тельство всегда присылает министра на заседание комите­та, но этот вопрос решается не комитетом, а премьер-ми­нистром.

На заседаниях комитета могут присутствовать посторон­ние лица, если палата не примет иного решения. Заседания могут проходить при закрытых дверях, и в этом случае на них не может присутствовать никто из посторонних лиц, в том числе и депутаты, не являющиеся членами комитета. Заседания комитетов, когда они заслушивают свидетелей, открыты для публики. Но если дело касается конфиденци­альных или секретных вопросов, то комитет проводит закры­тое заседание.

После окончания работы комитет составляет доклад, ко­торый представляется палате общин.

Существование специальных комитетов по изучению де­ятельности министерств несомненно усиливает влияние представительного органа на правительство, дает ему сред­ства для проведения в действие механизма подотчетности министерств, влиять на правительственные решения еще до момента их принятия. Деятельность комитетов способствует большей открытости всего процесса государственного управ­ления, предоставляет возможность призвать к ответу чинов­ников министерств за те или иные акции.

В организации деятельности комитетов имеются и уяз­вимые места. Они касаются прежде всего характера отно­шений между комитетами и министрами и информации о деятельности органов управления. Правительство издало специальное руководство для чиновников министерств, призывающее их давать свидетельские показания, необхо­димые для комитетских слушаний. Однако случается, что министры не склонны давать комитету нужной информа­ции либо дают распоряжение подчиненным им руководите­лям ведомств не снабжать комитет соответствующей ин­формацией. Отказ правительства в предоставлении инфор­мации может серьезно затруднить осуществление контроля в весьма существенных областях.

Сессионные комитеты. Некоторое число специальных комитетов учреждается из года в год в начале каждой сессии. В связи с этим такие комитеты получили наименование “сес­сионных”. К ним принадлежат комитеты: по вопросам процедуры; привилегиям; петициям, предоставляемым палате общин; вопросам публикаций и отчетов о дебатах; обслужи­ванию депутатов. К их числу примыкает комиссия палаты общин, ведающая приемом на работу в постоянный штат па­латы. Ее председатель — спикер палаты.

Объединенные комитеты (Joint Committees) являются разновидностью специальных комитетов. Они образуются совместно обеими палатами парламента для рассмотрения дел, касающихся равным образом обеих палат. Вопросы, подлежащие обсуждению в комитете, не должны затрагивать политических спорных дел. Объединенные комитеты состоят из равного числа членов каждой палаты. Доклад объединен­ного комитета представляется обеим палатам. Существуют, в частности, объединенные комитеты по проверке актов де­легированного законодательства, по изучению биллей о кон­солидации законодательства и пр.

Правовой статус члена парламента

В Англии отсутствуют законодательные нормы, устанав­ливающие обязанности депутата по отношению к избирате­лям и его ответственность перед ними. Здесь провозглаша­ется доктрина независимости депутата от избирателей. Счи­тается, что депутат представляет всю нацию, а не отдельные группы избирателей. На выборах избиратели не дают депу­татам наказа. На депутате не лежит юридическая обязан­ность отчитываться перед избирателями. Нет и института отзыва депутатов.

Существует так называемая “теория мандата”, призван­ная обеспечить соблюдение воли избирателей, но она ско­рее относится к взаимосвязям правительства и премьер-ми­нистра с избирателями, чем непосредственно к отдельному депутату. Мандат иногда определяют как получение прави­тельством во время всеобщих выборов одобрения избирате­лей на проведение определенной политики, а иногда — как запрещение проводить политику, в отношении которой нет одобрения избирательного корпуса. Эта доктрина не закреплена юридически.

И все-таки депутат связан не только со своей партией, но и с избирательным округом, проводя в нем довольно много времени. Регулярно (раз в неделю или в две недели, как правило, в субботу или в воскресенье) депутат посещает ок­руг, встречается и беседует с избирателями, принимает их, выслушивает их жалобы. Депутат поддерживает постоянные контакты с местной организацией партии в избирательном округе. Кроме того, он принимает избирателей или делега­ции своего округа в Лондоне.

Вознаграждение члена парламента. В Англии довольно остро стоит вопрос об усилении профессионализма парла­ментариев. Долгое время здесь бытовало представление, что член парламента — это политик-любитель, основная профессиональная работа которого не связана с его парла­ментской деятельностью. Создание парламентских комите­тов, систематическое проведение парламентских слушаний и расследований деятельности правительственных ведомств в различных отраслях государственного управления предъ­являют определенные требования к депутатам. В эпоху, когда государственное управление приобретает специализи­рованный и чрезвычайно сложный характер, член парла­мента, снабженный материальными ресурсами, имеет боль­ше шансов выполнять свои задачи по контролю над прави­тельством и принятию законов, более компетентно и тем самым более непосредственно влиять на решения прави­тельства и участвовать в разработке и осуществлении госу­дарственной политики. Усилению профессионализма парла­ментариев призваны способствовать некоторые организа­ционные меры.

Член парламента получает жалованье, равное 22 548 фунтам стерлингов в год (вознаграждение выплачивается с 1911 г.). Помимо этого, он получает дополнительные выпла­ты в размере 27 140 фунтов стерлингов в год на содержание офиса, секретаря (или секретарей), помощника-исследовате­ля (как правило, это высококвалифицированные специали­сты, выпускники университетов). В 1985 г. общее число сек­ретарей и помощников-исследователей составляло 1210 че­ловек. Депутату возмещаются транспортные расходы, связанные с поездками между Лондоном, местом жительства и избирательным округом при исполнении парламентских обязанностей (сюда включаются также поездки супруги и несовершеннолетних детей). Депутату предоставлено право бесплатной телеграфной, телефонной и почтовой связи в от­ношении тех округов, которые находятся за пределами Боль­шого Лондона (до 7 тыс. фунтов стерлингов в год). Ему оп­лачивается также проживание в гостинице.

Следует сказать об обслуживании депутатов различного рода информационными службами. Отдел информации при палате общин ежедневно публикует информационные бюл­летени, издаваемые в виде отдельной брошюры. Депутаты ежедневно получают различные документы, сообщающие о повестке дня каждого заседания; содержащие информацию о поправках к биллю, которые предполагается внести в па­лате или комитете; официальные отчеты обо всем, что де­лается в палате (отчеты комитетов, данные о голосовании, резолюциях палаты); документы с уведомлениями о вопро­сах и предложениях, представленных палате, и пр.

Палата общин располагает библиотекой, на которую возложены не только библиотечное обслуживание депута­тов, но также работа по информации и научным исследо­ваниям по международным делам; экономическим делам; образованию и социальной политике; внутренней полити­ке. В библиотеке работают высококвалифицированные спе­циалисты.

При парламенте имеется также парламентская информа­ционная система (ПОЛИС), содержащая индекс “Ханзарда”. Депутаты имеют доступ к электронно-вычислительной сис­теме “ЛЕКСИС”, предоставляющую правовую информацию. В университете Уорвик создан парламентский отдел, от­крывший депутатам и выборным комитетам доступ к инфор­мации о результатах исследований по экономическому раз­витию страны.

Весьма важным для британского парламента является вопрос о “частных интересах” членов парламента. Некото­рые члены парламента оставляют свою основную работу или профессиональную деятельность, а многие сохраняют работу по совместительству. Парламентарии поддерживают тесные отношения с группами давления и лоббистскими организа­циями. Правила парламента не исключают таких связей, но предусматривают необходимость сообщать палате о работе депутата для этих организаций и об оплате за нее.

В 1975 г. палата общин установила обязательную реги­страцию “интересов” депутатов. В соответствии с этой сис­темой депутат обязан информировать палату о любом де­нежном интересе или иных материальных выгодах, кото­рые он имеет и о которых можно подумать, что они оказывают влияние на его поведение, речи, голосование в парламенте. Перечень включает информацию об оплачива­емом посте директора или ином оплачиваемом месте рабо­ты; заявление о финансовой поддержке в качестве члена парламента; заграничной поездке в качестве члена парла­мента, если она не оплачивается лично или из государст­венных средств; всех платежах и материальных выгодах, полученных от иностранных правительств, организаций и отдельных лиц; земельном владении или собственности, имеющих значительную стоимость; названии компаний, в которых депутат владеет акционерным капиталом, превы­шающим 1%. Подкуп члена парламента в отношении его работы в палате считается нарушением парламентских привилегий.

Парламентские привилегии. Палата общин претендует на то, чтобы выступать как судья в вопросах, касающихся ее привилегий, и нормы о парламентских привилегиях со­ставляют так называемое “общее право парламента”. Под парламентскими привилегиями понимаются права, которы­ми обладает палата общин в целом и каждый депутат в от­дельности. Парламентские привилегии включают свободу депутатов от ареста, свободу слова в парламенте, а также право доступа к королеве, которое принадлежит палате об­щин в целом. Право устанавливать привилегии принадлежит исключительно самим палатам.

Привилегия свободы слова получила законодательное за­крепление в Билле о правах 1689 г. Она защищает выступ­ления депутата, произнесенные в ходе парламентского дело­производства. Против члена парламента не может быть воз­буждено судебного преследования за любое слово, произнесенное в парламенте. Он может выступать, зная, что он свободен от преследования за клевету. Выступления же вне стен парламента объявляются внепарламентскими дей­ствиями, не связанными с делопроизводством, и потому не защищаемыми парламентскими привилегиями.

Парламентская привилегия свободы слова не распростра­няется на письма депутатов к внепарламентским организациям, хотя бы и написанные в связи с парламентской дея­тельностью. Привилегия свободы слова не защищает также публикацию депутатами книг. В 1701 г. палата установила, что опубликование книг, которые “бросают тень на заседа­ния палаты”, рассматриваются как нарушение ее прав и при­вилегий и неуважение к палате.

В правилах парламентской процедуры установлены нор­мы о злоупотреблении свободой слова в палате общин. Это относится к такому выступлению депутата, в котором он бросает тень на решение палаты, произносит изменни­ческие, мятежные    или оскорбительные для парламента слова. Депутат не имеет также права бросать тень на по­ведение королевы или лиц, находящихся у власти, а также пытаться своим выступлением мешать работе палаты об­щин.

Парламентарии не могут упоминать в своих выступлени­ях конкретные судебные дела с момента предъявления лицу обвинения в совершении преступления. Это сделано для то­го, чтобы предотвратить такие выступления, которые могут нанести вред любому делу, находящемуся в процессе рас­смотрения.

Палата общин имеет право налагать как уголовные, так и дисциплинарные наказания за недолжное поведение или неуважение к палате во время ее заседания. Неуважением к палате считается всякое действие, которое мешает пала­те или любому ее члену исполнять свои функции либо имеет целью вызвать прямо или косвенно такие резуль­таты. В этом случае палата имеет право заключения в тюрьму, наложения штрафа, вынесения выговора, запре­щения посещать палату. Наказание за неуважение к пала­те может относиться как к члену парламента, так и к лю­бому иному лицу, независимо от того, совершено правона­рушение в палате или  нет. Что касается члена парламента, то он может быть также лишен права зани­мать место в палате в течение определенного срока либо исключен из палаты.

Депутат может быть исключен из числа членов палаты общин и по другим основаниям: участие в открытом восста­нии, лжесвидетельство, подлог, обман, коррупция при от­правлении правосудия, или при исполнении обязанностей должностного лица, или при исполнений обязанностей в качестве члена палаты общин; позорящее поведение и иные поступки, совершенные против самой палаты.

Право исключения из палаты принадлежит только палате общин, и ни один суд в стране не вправе рассматривать воп­рос о законности решения палаты. Жалобы на нарушение привилегий Должны сначала передаваться спикеру частным образом, и он решает, поднять ли вопрос в палате. Вообще такие случаи чрезвычайно редки и число жалоб ничтожно (одна — в сессии 1984/85 г.). Практически палата давно не применяет своего права заключать в тюрьму, налагать штраф, лишать депутата права занимать место в палате общин за неуважение к ней.

Привилегия свободы от ареста означает, что арест члена палаты общин не может быть произведен без разрешения са­мой палаты. Древняя привилегия свободы от ареста охраняет депутата от ареста в течение парламентской сессии и 40 дней до ее начала и после ее окончания в связи с производством по гражданскому делу. Арест члена парламента за слова, произнесенные в палате, не может быть произведен, по­скольку это было бы нарушением привилегии свободы слова. Однако член парламента не имеет привилегии от ареста в связи с уголовным производством.

ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ И КОНТРОЛЬНЫЕ ПОЛНОМОЧИЯ ПАЛАТЫ ОБЩИН

Законодательная деятельность

Парламент — высший законодательный орган страны. Верховная власть в области законодательства вверяется пар­ламенту в целом. Это — “королева в парламенте”, то есть королева и две палаты парламента. Это значит, что законо­проекты, принятые обеими палатами парламента, становят­ся законами после их одобрения королевой. По существу, когда говорят о верховной законодательной власти, имеют в виду палату общин: она — центральная составная часть за­конодательного механизма.