История государственного управления в России

Государственные реформы, реорганизация Сената, система коллегий, Императорский совет.

Спустя семь лет после переворота, когда положение Екатерины на троне стало достаточно прочным и, казалось, ничто ей не грозило, она мрачными красками обрисовала положение страны в год, когда заняла престол: финансы находились в запущенном состоянии, отсутствовали даже сметы доходов и расходов, армия не получала жалованье, флот гнил, крепости разрушались, повсюду народ стонал от произвола и лихоимства приказных служителей, повсюду царил неправый суд, тюрьмы были переполнены колодниками, в неповиновении находились 49 тыс. приписных к уральским заводам крестьян, а помещичьих и монастырских крестьян в Европейской России —150 тыс.

Рисуя столь безотрадную картину, императрица, конечно же, сгустила краски, но во многом она соответствовала действительности. Более того, Екатерина умолчала о двух главных своих бедах, несколько лет лишавших ее покоя: первая состояла в насильственном овладении престолом, права на который у нее отсутствовали совершенно; вторая беда —это наличие трех законных претендентов на престол в лице двух свергнутых императоров и наследника — сына Павла Петровича.

От свергнутого супруга удалось избавиться — через восемь дней после переворота его лишили жизни гвардейцы, приставленные для охраны. Сын Павел серьезной угрозы не представлял, поскольку он не имел опоры ни в гвардии, ни при дворе, ни среди вельмож. Самым опасным претендентом Екатерина справедливо считала томившегося в Шлиссельбургской крепости 22-летнего Иоанна Антоновича. Не случайно императрица вскоре после воцарения пожелала на него взглянуть. Он выглядел физически здоровым, но многолетняя жизнь в полной изоляции нанесла невосполнимый урон — он оказался умственно неразвитым и косноязычным молодым человеком. Екатерина несколько успокоилась, но полной уверенности, что '' имя Иоанна Антоновича не станет знаменем борьбы против нее, не обрела и, как показали последующие события, была совершенно права.

Екатерина, кроме того, не упомянула о внешнеполитическом наследии, полученном от супруга: разрыв с союзниками по Семилетней войне, заключение союза со вчерашним неприятелем Фридрихом II, передача в его распоряжение корпуса Чернышева и подготовка к войне с Данией.

Проще и выгоднее всего для Екатерины было дезавуировать внешнеполитические акции Петра III — они были крайне непопулярны как в обществе, так и в действующей армии и особенно в гвардейских полках, по повелению императора готовившихся к походу против Дании. Однако отказ от внешнеполитического курса супруга был неполным: Екатерина не пожелала пребывать в лагере союзников, чтобы продолжать Семилетнюю войну, но к радости изнеженных гвардейцев отменила датский поход и отозвала корпус Захара Чернышева. Не разорвала она и союза с Фридрихом II, поскольку имела виды на благожелательное отношение прусского короля к судьбам трона Речи Посполитой, где ожидали скорой смерти Августа III, а также Курляндии, где императрица намеревалась вернуть герцогскую корону Бирону.

Сложнее обстояло дело с решением внутриполитических задач. Именно в этой сфере от императрицы требовалось проявить максимум осторожности, предусмотрительности, умения лавировать и даже действовать вопреки своим убеждениям. Этими качествами она обладала в полной мере.

Преемственность политики в отношении дворян императрица подтвердила указом 3 июля 1762 г., повелевавшим крестьянам находиться в таком же беспрекословном повиновении помещикам, как и прежде. Заметим, личные воззрения Екатерины на крепостное право вступали в вопиющее противоречие с ее законодательством, т. е. практическими мерами, не ослаблявшими, а усиливавшими крепостной гнет. Преемственность политики проявилась и в подтверждении Екатериной нормативных актов предшествующего царствования: она оставила в силе указ Петра III о запрещении владельцам мануфактур покупать крестьян и его же указ об упразднении Тайной розыскных дел канцелярии.

Оба указа затрагивали интересы немногочисленной прослойки населения. Первый указ ущемлял мануфактуристов, но их в стране насчитывалось несколько сотен и их протест можно было игнорировать. Что касается Тайной розыскных дел канцелярии то ни Петр III, ни Екатерина не уничтожали орган политическое сыска, а всего лишь изменили его наименование -отныне политическими преступлениями стали ведать Тайные экспедиции при Сенате и при Сенатской конторе в Москве. Полная преемственность карательных учреждений подтверждается тем, что штат Тайной экспедиции был укомплектован сотрудниками Тайной розыскных дел канцелярии во главе с кнутобойцем Шешковским.

Зачитываемый крестьянам манифест убеждал их беспрекословно повиноваться властям, поскольку «собственное сопротивление, хотя бы и правильными причинами понуждаемо было, есть грех, не простительный противу Божьей заповеди». Если крестьяне будут продолжать сопротивляться, то их надлежало усмирять «огнем и мечом и всем тем, что только от вооруженной руки произойти может».

Наконец, Екатерине II довелось «расчищать» еще один завал, оставленный ей в наследие Елизаветой Петровной, опубликовавшей в 1752 г. манифест о проведении в стране межевания земель.

Манифестом 1765 г. Екатерина отказалась от проверки владельческих прав на землю и руководствовалась принципом оставления за помещиками земель, которыми они владели к 1765 г. Таким образом, все земли, ранее захваченные у казны, однодворцев и соседей, передавались помещикам в безвозмездное пользование. Мемуарист А.Т. Болотов назвал его «славным манифестом», вызвавшим «великое потрясение умов». Только в XVIII в. в руках помещиков оказалось около 50 млн. десятин земли, на владение которой они юридических прав не имели. Манифест 1765 г. положил новый этап межеванию, значительно ускорив его проведение. 15 Декабря 1763 года Сенат был разделён на шесть департаментов, два из которых были перенесены в Москву. Раздробление функций Сената и наполнение его послушными чиновниками существенно ослабили его значение. В «Секретнейшем наставлении» новому генерал – прокурору А.А.Вяземскому Екатерина-II предписывала на корню подавлять всякие ростки бюрократического самоуправства и «переменять всех сомнительных и подозрительных без пощады». Таким образом, уже в начале её царствования были приняты меры, призванные пресечь любые осуществления политической реформы, сопряженной с ограничением самодержавия.

В царствование Екатерины-II с наибольшей полнотой выявились абсолютистские тенденции, направленные на устранение различий в управлении и социальной сфере.

В 1764 году в ответ на петицию украинского дворянства о закреплении наследственных прав гетманства за родом Разумовских Екатерина перешла в наступление на остатки украинской автономии. Указом от 10 декабря 1764 года гетманство было отменено, вместо него была утверждена Малороссийская коллегия во главе с генерал-губернатором П.А.Румянцевым.

Главная цель Екатерины II состояла, однако, не в подтверждении или развитии законодательных инициатив своих предшественников и в особенности супруга, а, напротив, в доказательстве никчемности законотворчества Петра III: надлежало опорочить его царствование, убедить подданных, что страна в его правление катилась в пропасть и единственное ее спасение состояло в низложении опасного для судеб нации монарха. В частности, надлежало определить будущее двух важнейших нормативных актов шестимесячного царствования Петра III: манифестов о вольности дворянства и о секуляризации церковных имений.

Правовой статус сословий. Жалованные грамоты дворянству и городам 1785 года.

Созывая Комиссию, Екатерина имела только принципы; Комиссия показала, что именно надо исправить, к чему нужно приложить эти принципы, о чем, прежде всего “пещись должно”. Она принялась по частям выполнять свой план, дала ряд отдельных законоположений, из которых замечательны губернские учреждения 1775 года и грамота сословиям 1785 года.

В 1785 году Екатерина II обнародовала Жалованную грамоту дворянству и в ней подтвердила все его права, полученные от прежних государей, наделив новыми. При Петре I дворянин обладал обязанностью бессрочной службы и правом личного землевладения, причём это право принадлежало ему не исключительно и не вполне. При императрице Анне Иоанновне дворянин облегчил свою государственную службу и увеличил землевладельческие права. При Елизавете он достиг первых сословных привилегий в сфере имущественных прав и положил начало сословной замкнутости. При Петре III с дворян была снята служебная повинность и они получили некоторые личные права.
Становясь привилегированным и обособленным сословием, дворянство до 1785 года не имело ещё сословной организации, а с уничтожением обязательной службы могло потерять и служебную организацию Учреждения 1775 года, которая давала дворянству самоуправление и внутреннюю организацию. Каждые три года для избрания должностных лиц дворяне должны были съезжаться всем уездом, избирали уездного предводителя, капитана-исправника и заседателей в различные учреждения. Дворянство каждого уезда становилось целым сплочённым обществом и через своих представителей управляло всеми делами уезда; и полиция, и администрация находились в руках дворянского учреждения (нижний земский суд)[8]. По своему сословному положению дворяне становились с 1775 года не только землевладельцами уезда, но и его администраторами.
Так как большое число чиновников принадлежало к дворянству, то не только уездное, но и губернское управление вообще сосредотачивалось в руках дворянства. Дворянство из своих родов поставляло главных деятелей в центральные управления. Таким образом, с 1775 года вся Россия от высших до низших ступеней управления (кроме разве городских магистратов) стала управляться дворянством: вверху оно действовало в виде бюрократии, внизу - в качестве представителей дворянских самоуправляющихся обществ. Такое значение имели для дворянства реформы 1775 года, они дали ему сословную организацию и первенствующее административное значение в стране. В "Учреждениях для управления губерниями" организация, данная дворянству, и её влияние на местное самоуправление рассматриваются как факты, созданные в интересах государственного управления, а не сословий. В изданной 21 апреля 1785 года Жалованной грамоте дворянству начала сословного самоуправления рассматриваются уже как сословные привилегии наряду со всеми правами и льготами, какие дворяне имели раньше. Таким образом, Жалованная грамота 1785 года явилась подтверждением закона о дворянстве, и в ней было добавлено признание дворянства уже не одного уезда, но и целой губернии за отдельное общество с характером юридического. Грамотой 1785 года был завершён процесс сложения и повышения дворянского сословия.
При Екатерине II дворянин стал членом губернской дворянской корпорации, привилегированной и державшей в своих руках местное самоуправление. Грамота 1785 года установила, что дворянин не может иначе, как по суду, лишиться своего звания, передаёт его жене и детям. Он освобождался от податей и телесных наказаний, владел как неотъемлемой собственностью всем, что находилось в его имении, освобождался окончательно от обязательной прежде государственной службы, но не мог принимать участие в выборах на дворянские должности, если не имел офицерского чина. Лишение дворянского достоинства могло производиться лишь по решению Сената с высочайшим утверждением. Имения осуждённых дворян не подлежали конфискации. Дворянство отныне именовалось "благородным".
К таким результатам пришло дворянство к концу XVIII века. Политика императрицы дала дворянскому сословию исключительные личные права, широкое право сословного самоуправления и сильное влияние на местное управление. Эти привилегии дворянства способствовали дальнейшему закрепощению крестьян, ограничению их прав и усилению над ними господства помещиков.

Судебное право «просвещенного абсолютизма».

             Очень сложно было судоустройство. Впервые в России появился суд, отделённый от исполнительной власти, хотя и зависимый от неё. Деятельность новых органов приобрела черты самоуправления, так как в ней принимали участие местные жители. Новые суды были выборными. Отдельно избирались суда для дворян, городского населения и для тех крестьян, которые не находились в крепостной зависимости (крепостных судил в основном сам помещик). Главная роль в этой новой судебной системе принадлежала помещикам. Каждые три года все уездные дворяне должны были съезжаться в центральный город уезда, чтобы выбирать из своей среды местную администрацию - предводителя дворянства, капитана-исправника, заседателей в суды, палаты и другие учреждения. В результате дворяне каждого уезда образовали сплочённое общество, через своих представителей влиявшее на управление делами уезда.
Судебная реформа отнюдь не означала ослабления мощной и разветвлённой системы центрального управления: её лишь "разгрузили" от мелких текущих дел, дав сословиям (дворянам, мещанам, крестьянам) права решать их самостоятельно. Таким образом, реформа 1775 года сделала большой шаг вперёд в разделении административных, судебных и финансовых дел.
Вследствие областной реформы был усилен полицейско-дворянский надзор за населением, увеличено число чиновников. Появились 216 новых городов за счёт упразднения автономии окраин (в 1775 г. была уничтожена Запорожская Сечь, упразднено казачье самоуправление на Дону, ликвидирована автономия Эстляндии и Лифляндии).
Таковы были главные меры, предпринятые Екатериной II относительно управления государством. В результате императрица усилила состав администрации, правильно распределила ведомства между органами управления и дала широкое участие земству в новых учреждениях. Но недостатком местного учреждения 1775 г. явилась прежняя система в центральном управлении, обязанность руководства и общего наблюдения. За исключением двух учреждений (совестного суда и приказа общественного призрения) все остальные были органами какого-либо одного сословия. Самоуправление получило строго сословный характер: оно не было нововведением для горожан, но было крупной реформой для дворянства.

Суд, отделенный при Петре от администрации вновь слился с ней. Таким образом, бюрократизм и смешение ведомств стали отличительными признаками местного управления; при этом состав администрации был малочислен и слаб. Эта слабость ясно сказалась во время Московского бунта в 1771году, происшедшего под впечатлением чумы. Московский главнокомандующий граф Салтыков писал Екатерине “Я один в городе и Сенате, помощников нет, команды военной недостает ... помочь мне некому. ” [9]Еще сильнее сказалась слабость администрации во время пугачевского бунта (1773-1774г.г.) Этот бунт возник среди казачества на Урале и был последней попыткой его борьбы с режимом государства. Этот бунт, поддержали крестьяне Поволжья, шла война с Турцией, и администрация не могла сдержать крестьянские волнения и обезопасить себя от любых случайностей. При таких условиях Пугачев под именем Петра-III овладел огромными пространствами от Оренбурга до Казани, началась упорная война. После нескольких битв Пугачев был пойман и казнен в 1774 году, но волнения утихли не скоро. Под впечатлением этих волнений Екатерина выработала свои учреждения о губерниях. Екатерина стремилась увеличить силы администрации, разграничить ведомства и привлечь к управлению земские элементы. Прежняя уложенная комиссия, официально ликвидированная в 1766 году, оставила после себя наследие – завершенные проекты трёх из четырёх запланированных частей:

«О суде»(51 глава). В ней регламентировались принципы судоустройства и порядок рассмотрения дел в судах, излагались полномочия суда, права судей, общий порядок подачи челобитной и вызова в суд, порядок рассмотрения дела вынесения решения и исполнения приговора, порядок обжалования и повторного рассмотрения дела.

Проект исходил из единства судебных и административных функций и перечислял более 50 центральных учреждений, осуществлявших судебные функции (Синод, коллегии, особые канцелярии, конторы и др.), и местных органов (епархиальные, воеводские, провинциальные канцелярии).

Высшими судебно-административными органами объявлялись Сенат, коллегии иностранных дел, военная, Адмиралтейство.

Принцип законности проявлялся как в подробной регламентации процессуальных действий (подача иска, вызов в суд, назначения поверенного, стряпчего, отвод судей, дача ответов и объяснений, разбор и оценка доказательств, порядок вынесения и составления приговора, его исполнение и т.д.), так и в личных требованиях к судейскому аппарату (честность, совестность, беспорочная жизнь, профессионализм и т.д.).

В проекте сохранялись принципы процесса, закреплённые в указе «О форме суда»(1723 года). Перечень доказательств включал собственное признание, письменные доказательства, свидетельские показания, повальный обыск, вольную и невольную присягу.