Киевская Русь. Развитие местного самоуправления

Социально-политический строй и классовая борьба. Основной формой государства в Киевской Руси была раннефеодальная монархия. Власть принадлежала киевскому князю, который  был окружен дружиной, зависящей  от него и кормившейся в основном за счёт его походов. Некоторую роль играло в это время и вече. Управление осуществлялось при помощи тысяцких и сотских, т. е. по признаку военной  организации. Доходы князя имели  различные источники. В 10—начале 11 вв. это в основном «полюдье», дань — «уроки», получаемые ежегодно с  городов. В 11—начале 12 вв. в связи  с появлением крупного землевладения  с различными видами феодальной ренты  функции князя расширились. Владея собственным крупным доменом, князь  вынужден был вести в нём сложное  хозяйство, назначать посадников, волостелей, тиунов и т. д., руководить всей многочисленной администрацией.  Он был военным руководителем государства, но теперь ему приходилось организовывать не столько дружину, сколько феодальное ополчение, приводимое вассалами, нанимать иноземные войска. Усложнились мероприятия по укреплению и защите внешних границ. Деятельность князя, в общем не ограниченная, все же контролировалась и направлялась верхушкой класса феодалов — боярством. Роль веча снизилась. Оно всецело находилось в руках бояр. Княжеский двор стал административно-бюрократическим центром, куда сходились все нити управления государством. Возникли дворцовые чины, заведовавшие отдельными отраслями княжеского управления. Во главе городов стоял городской патрициат, образовавшийся в 11 в. из крупных местных землевладельцев

2Подъем экономики и появление возможности получать все больший прибавочный продукт побуждали феодалов расширять владения путем приобретения новых земель и усиливало уже имевшихся в вотчине крестьян. Усилилось стремление феодалов юридически закрепить, т.е. закрепостить крестьян за своими вотчинами. В конце XVI в. была произведена опись земельных угодий и определено число окладных единиц ("сох"). Вводился целый ряд прямых ("кормленный откуп", "пятина" с движимого имущества, ямские, пищальные деньги) и косвенных (таможенный, соляной, кабацкий) налогов и сборов. Была установлена единая торговая пошлина - 5 % к цене товара / Однако и такая, далеко несовершенная, система местного самоуправления вводилась с большим трудом. В 1865 г. земства открыли деятельность в 19 губерниях, в 1866 г. - в 9. Затем процесс избрания земских собраний резко замедлился: в 1867 г. это произошло только в двух губерниях, в 1869 г. - в одной, в 1870 г. - в двух и в 1875 г. - в одной. В итоге за 12 первых лет действия «Положения о губернских и уездных земских учреждениях» они открылись в 34 губерниях, а за полувековой период существования земств - еще в 9 губерниях. К моменту Февральской революции земские учреждения действовали в 43 губерниях.

Царь и его  окружение безусловно доверяли лишь дворянам, а потому земства вводились преимущественно в помещичьих губерниях. Там же, где не было в достаточном количестве дворян, земства не вводились вовсе. К 1917 г. земств не было в 51 губернии. Это Сибирь, Степной край, Туркестан, Кавказ, Прибалтийский край, западные губернии. Они управлялись исключительно правительственными чиновниками.

Согласно «Положению» 1864 г., земства являлись всесословными  учреждениями. К решению вопросов местного хозяйства привлекался  широкий круг жителей: представители  дворян, торгово-промышленной буржуазии  и крестьян. Это делало местное  управление более гибким и мобильным.

Кроме того, земское самоуправление основывалось на частнособственнических принципах. При выборах гласных земских собраний определяющим оказывался имущественный ценз. Чтобы получить право голоса, дворяне должны были иметь не менее 200 десятин земли или недвижимого имущества стоимостью до 15 тыс. руб. Мелкие землевладельцы, у которых не было полного ценза, выбирали из своей среды уполномоченных. Их число определялось путем деления суммарной стоимости имущества на величину полного ценза. К выборам земских гласных допускались также домовладельцы, фабриканты и заводчики, купцы и прочие горожане, владевшие купеческими свидетельствами или промышленными и торговыми заведениями с годовым доходом 6 тыс. руб.

Для избрания уездного земского собрания, с которого и  начиналось формирование местного самоуправления, жители делились на три социальные группы (курии). Первая включала землевладельцев, вторая - собственников недвижимого  имущества в городе и третья - крестьян. Выборы гласных от крестьян были многостепенными: сельские общества посылали представителей на волостной  сход, где избирали выборщиков, а  уже из их среды выдвигалось требуемое  количество гласных уездного земского собрания.

Преобладали в  земствах дворяне. Отмена крепостного  права лишила помещиков - самых надежных агентов самодержавия - власти над  крестьянами, и правительство постаралось  передать им властные полномочия через  земские учреждения. На выборах в 1865-1867 гг. в уездных земских собраниях  дворяне составили 41,64%, а в губернских - 74,16%. Лишь там, где отсутствовало  помещичье землевладение, в земских  собраниях перевес получили крестьяне. Так было в Вятской, Пермской, Вологодской, Олонецкой губерниях, в Бердянском уезде (Таврическая губерния), Камышинском уезде (Саратовская губерния), Новоузенском уезде (Самарская губерния).

3Основные решения принимались в ходе неявного торга между «управленцами» и «утилитаристами», причем если союзниками первых выступали региональные лидеры, то вторые, в отличие от 1990-х, больше не нуждались в опоре на мэров городов как своего рода «агентов влияния» Центра в отношениях с регионами.

4Приоритетом нового ФЗМСУ стала бюрократическая рационализация. Отсюда и основные идеи закона: четко определить зоны ответственности муниципалитетов, привести в соответствие круг полномочий местного самоуправления и его финансовые возможности (дабы положить конец «нефинансируемым мандатам»), унифицировать регулирование местного самоуправления в муниципалитетах различного типа и реорганизовать структуры самих муниципалитетов. Вместе с тем ФЗМСУ предполагал, что местное самоуправление выполняет только административные (а не политические) задачи. Закон был призван обеспечить управляемость муниципалитетов, а их роль как выборных и подотчетных населению институтов местной демократии признавалась второстепенной. Само понятие «местное самоуправление» хотя и не исчезло из официального лексикона, но его смысл коренным образом изменился: оно стало рассматриваться как «публичная власть», которая должна решать вопросы местного значения в рамках единой системы исполнительной власти.

5Согласно ФЗМСУ, средства муниципалитетов с относительно высокими доходами на душу населения (более чем в два раза превышающими средний показатель по тому или иному региону) изымались в пользу муниципалитетов того же региона с более низкими доходами. Такой подход встретил серьезную критику со стороны либеральных экспертов, которые доказывали, что политика бюджетного выравнивания на межмуниципальном уровне подрывает стимулы к экономическому развитию прежде всего в крупных городах «моторах» экономического роста и ведет к дальнейшему увеличению административных барьеров для бизнеса. Еще одной потенциальной «миной» для местного самоуправления стал предусмотренный ФЗМСУ механизм фактического банкротства муниципалитетов и введения внешнего управления в том случае, если муниципальные долги превышают 30% от объема текущего муниципального бюджета. Угроза селективного применения муниципальных банкротств на фоне зависимости органов местного самоуправления от трансфертов из вышестоящих бюджетов может превратиться в орудие политического давления, а также привести к расцвету рейдерства с целью перераспределения муниципальной собственности (включая земельные участки) по широко распространенному в России образцу недружественного «захвата предприятий»/ Как и прежде, сказался юридический детерминизм разработчиков ФЗМСУ. Не оправдались и ожидания, что закон будет работать «по умолчанию» так, как предписано его буквой, а все необходимые подзаконные акты на федеральном и региональном уровне будут приняты в срок и в том виде, в каком они изначально планировались. Издержки, связанные с полноценным применением ФЗМСУ (создание новых муниципалитетов, изменение их границ, проблемы, возникшие в результате реформы местных финансов), оказались слишком высоки. Вступление нового закона в силу сперва было отложено до начала 2006 года, но к тому моменту в его реализации уже не были заинтересованы ни управленцы, ни региональные лидеры. В итоге Государственная дума разрешила регионам самостоятельно устанавливать сроки муниципальной (контр) реформы на своей территории, продлив их до января 2009 года. Подобная задержка лишь усугубила проблемы российских муниципалитетов: оказавшись в финансовой зависимости от бюджетных трансфертов, органы местного самоуправления по-прежнему несут бремя ряда государственных полномочий, не имея достаточных ресурсов для их реализации. Таким образом, хотя новый ФЗМСУ и декларировал своей целью обеспечить эффективность местного самоуправления, важнейшим средством ее достижения стал отказ от местной автономии в пользу государственного контроля над муниципалитетами и их субординации по отношению к федеральным и региональным органам власти

6. В свою очередь Минрегион РФ к апрелю следующего года разработает национальный стандарт благоустройства, обязательный для всех регионов, сообщил глава ведомства Виктор Басаргин. «Мы сегодня разрабатываем в рамках технического регулирования национальный стандарт благоустройства территорий. Работа завершится в апреле 2011 года», - сообщил Басаргин на заседании Совета при президенте по развитию местного самоуправления. По словам министра, это будет обязательный стандарт на всей территории Российской Федерации. Президент отметил, что «в законодательстве должен быть дан ответ на вопрос, кто юридически должен отвечать за состояние дел в городах, кто убирает мусор и снег, кто поддерживает в нормальном состоянии дороги между кварталами, проезды и, что особенно обычно неприятно, так называемые междомовые территории». По словам Медведева, вопросы ответственности за благоустройство территорий сформулированы в законодательстве в самом общем виде. В результате в ряде регионов органы местного самоуправления практически не регулируют эти вопросы, занимаются ими от случая к случаю, а где-то - такое регулирование носит даже чрезмерный характер. В настоящем докладе мы постарались изложить взвешенную оценку нынешнего состояния местного самоуправления в России:

·         разобраться в том, какая модель местного самоуправления сформировалась в стране по итогам муниципальное реформы, какие исторические и ментальные причины обусловили ее становление именно в этом виде;

·         определить те тенденции, которые повлияли на ход реализации реформы, и которые должны быть учтены при дальнейших преобразованиях муниципальной системы;

·         выявить основные «проблемные узлы» сегодняшней российского муниципальной практики и предложить меры по совершенствованию местного самоуправления.

Однако этот тренд  вошел в противоречие с процессами централизации власти в стране. Такая централизация была необходимым процессом, связанным с укреплением государственности, повышением управляемости и эффективности государственной власти. Однако централизация властной системы потребовала сохранения, воспроизводства и усиления соподчиненности органов местного самоуправления, с одной стороны, и постепенной консолидации ресурсов влияния на более высоких эшелонах власти (регион, крупный город, сельский район). В регионах ресурсы и властные рычаги оказались по факту сконцентрированы в руках региональных властей, а также зависимых от них руководителей районов. Местные (прежде всего городские) элиты были во многом лишены стимулов и возможностей для эффективного управления и включения в процессы модернизации страны, а население практически лишено мотивации активно участвовать в самоуправлении.

Проблемы четкого разграничения ответственности, создания баланса власти внутри регионов, на местах так и не были решены.  В итоге все же появилась (и это важное достижение реформы) двухуровневая система, создался институциональный ограничитель вертикальности власти. Однако появившиеся поселения оказались лишенными реальных ресурсов, вынуждены действовать в условиях явного недостатка финансовых средств, инфраструктурных и кадровых ограничений. То же, только в другом масштабе, можно говорить и о городских округах. Местному самоуправлению приходится бороться со стремлением вышестоящих уровней публичной власти сконцентрировать ресурсы наверху, а ответственность переложить вниз.