Республиканская конституция Германии

В процессе государственно-правового  строительства в землях возник вопрос о том, однопалатным или двухпалатным должен быть ландтаг. В итоге он был учрежден как однопалатный. Однако конституционное собрание Пруссии, ввиду обширности территории земли, посчитало целесообразным создать для провинций (их число составляло 12) специальное представительное учреждение, которое функционировало бы наряду с ландтагом. Так был образован прусский Государственный совет (ПГС), который, как и Экономический совет, получил статус самостоятельного государственного учреждения. В нем были представлены все провинции (1 депутат от 500 тыс. жителей). Берлин имел особое представительство, а бывшие гогенцоллерновские земли могли выдвигать 1 представителя. В первом составе ПГС насчитывался 81 член. В дальнейшем после каждой переписи населения количественный состав Совета опре­делялся кабинетом министров. Корпус избирателей составляли провинциальные ландтаги и городское собрание депутатов Берлина. Пассивным избирательным правом обладал гражданин, кандидатура которого могла быть выдвинута в депутаты ландтага и который обладал цензом в соответствующей провинции (один год).

Государственный совет имел законодательные  и управленческие прерогативы. Согласно ст. 40 прусской конституции при внесении в ландтаг законопроекта должно быть заслушано мнение по этому поводу ПГС, который мог наложить на принятый ландтагом закон право вето в течение 14 дней, а оно (это право) в свою очередь могло быть отменено ландтагом лишь путем вторичного принятия того же закона квалифицированным большинством, т. е. 2/3 голосов депутатов парламента (ст. 42).[12] Еще весомее значение ПГС в решении финансовых вопросов земли: без его согласия ландтаг не вправе утверждать бюджет, проект которого не вносился кабинетом министров или который выходил за пределы данного проекта. ПГС, хотя и не имел контрольных функций за деятельностью кабинета министров, но в соответствии со ст. 10 конституции Пруссии наделялся правом требовать от правительства соблюдения действующего законодательства.[13] Вместе с тем конституция Пруссии (ст.ст. 34, 35) закрепляла, что члены Государственного совета по своему положению не могут быть приравнены к депутатам ландтага, в частности, на них не распространялся иммунитет.[14]

Таким образом, прусский Государственный  совет нельзя рассматривать в  качестве второй палаты ландтага. Он был  органом, который в интересах монополистического капитала и юнкерства мог оказывать влияние на законодательную и финансовую деятельность Пруссии и в этом смысле являлся своеобразным противовесом парламенту, вынужденному функционировать в обстановке межпартийной борьбы, относительной публичности и гласности.

Можно ли, однако, утверждать, что система  государственных органов, закрепленная Веймарской конституцией, означала широкую  автономию членов союза в рамках Германской империи-республики, что  последние обладали значительными правами в области законодательной деятельности и управления? В действительности вместо радикального упразднения былых имперских форм государственного устройства и наделения земель реальными автономными правами Веймарская конституция ограничилась полумерами, в основном сохранив федералистские основы бисмарковской конституции 1871 г.

Пруссия по-прежнему занимала привилегированное  положение среди членов союза  — земель или группы земель. Специфика  федеративной структуры Веймарской республики — в неравноправии ее членов, недобровольном характере создания союза, усилении тенденции к унитаризму, которая проявлялась в концентрации государственной власти при одновременном фактическом уменьшении автономии земель.

Веймарская  конституция сохраняла исторически сложившуюся со времен Северо-Германского союза и закрепленную бисмарковской конституцией гегемонию Пруссии и не решала вопроса об укрупнении мелких германских земель. Так, по ст. 18 сколько-нибудь значительное территориальное переустройство земель и страны в целом фактически было невозможным без согласия Пруссии, которая по численности населения и в соответствии со ст. 61 имела в рейхсрате 2/5 всех голосов, что практически позволяло ей отклонить любое противоречащее ее интересам решение.[15]

Неравноправие членов союза и недобровольность прежде всего сказывались в так называемом праве «имперской экзекуции», также заимствованном из конституции 1871 г. «...Если какая-нибудь земля не выполнит обязанностей, возложенных на нее конституцией или имперскими законами, — гласит ст. 48 Веймарской конституции, — то президент империи может принудить ее к этому с помощью вооруженной силы».[16] Отметим, что правительство осуществляло военную расправу над отдельными землями еще до официального вступления в силу Веймарской конституции. Пример тому — кровавое подавление контрреволюционными войсками Баварской советской республики.

Усиление  централизации государственной  власти и управления, ограничение  правомочий земель отразилось и в  ряде статей конституции. Так, ст. 5 установила, что по имперским делам государственная власть осуществляется центральными, а по делам земель—местными органами, причем имперское право объявлялось определяющим и исключающим действие соответствующих норм в землях.[17] К исключительному законодательству империи согласно ст. 6 были отнесены: внешние отношения, вопросы гражданства, свободы передвижения, иммиграции и выдачи преступников, организация обороны, колониальные дела, монетное, таможенное, почтовое, телеграфное и телефонное дело.[18]

Кроме того, к конкурирующему законодательству империи отнесены вопросы гражданского, уголовного права, судопроизводства, трудового законодательства, здравоохранения, регулирование вопросов печати, свободы союзов, собраний и др. Сюда в соответствии со ст. 7 относились вопросы торговли, системы мер и весов, банковского дела, страхования, промышленности, транспорта, отчуждения собственности, налоговой политики, дорожного строительства, театра, кино и др.[19] Как гласит ст. 12 конституции, земли сохраняют законодательную власть «до тех пор и в той мере, поскольку империя не пользуется своими законодательными правами». Ст.ст. 9, 10 специально оговаривали вопросы, по которым имперские органы вправе издавать постановления, обязательные для исполнения на местах. К ним относились охрана общественной безопасности и порядка, регулирование прав и обязанностей религиозных обществ, школьное дело, статус чиновников, землеустройство, жилищное хозяйство.

Веймарская  конституция формулировала также  общие принципы организации власти, администрации и местных органов самоуправления земель. Несмотря на различия в структуре органов местного самоуправления, и в уезде, и в округе, и в провинции реальная власть фактически сосредоточивалась в руках государственных чиновников, местные же органы самоуправления занимались, по выражению В. И. Ленина, «безвредным для буржуазного государства „лужением умывальников", водоснабжением, электрическими трамваями и т. п. мероприятиями...»[20] В случае малейшей угрозы «нарушения общественного порядка», т. е. угрозы всевластию правящих классов со стороны эксплуатируемых трудящихся масс, местные органы самоуправления распускались, вводилось чрезвычайное положение и управление осуществлялось на основе ст. 48 конституции, передававшей всю полноту власти имперскому президенту с правом принудить вооруженной силой любую землю к повиновению.

Остановимся на правовом статусе рейхсрата. Хотя он и состоял из представителей земель, однако являлся центральным органом, призванным обеспечить прежде всего  общегосударственные интересы. В этой связи едва ли основательно утверждать, что рейхсрат якобы защищал преимущественно партикулярные интересы. В соответствии со ст. 61 конституции каждая земля имела в рейхсрате по крайней мере один голос, а более крупные — по одному голосу на каждые 700 тыс. жителей. При этом после каждой переписи населения рейхсрат решал вопрос о распределении между землями мест в имперском совете. Так, в 1925 г. из 66 мест в рейхсрате Пруссия имела 26.[21]

Чтобы ослабить гегемонию Пруссии в рейхсрате, Веймарская конституция (ст. 63) установила, что половина прусских мест предоставляется правительств, а половина — прусским провинциям (12) и одно место представителю сената Бер­лина.[22] Указанная норма не могла существенным образом ослабить влияние Пруссия в рейхсрате, поскольку администрация провинций, во-первых, находилась под контролем прусского правительства, во-вторых, прочно вошли в практику совместные совещания представителей правительства Пруссии и представителей прусских провинций с целью выработки единого мнения по важнейшим вопросам, выносимым на рассмотрение рейхсрата.

Ст. 63 устанавливала, что представителями земель в  рейхсрате должны были быть члены  их правительств, т. е. министры, а вольных  городов — члены сената. Вместе с тем в порядке прочно вошедшего в жизнь прецедента допускалась также замена членов рейхсрата постоянными заместителями. Поскольку министры земель появлялись на заседаниях рейхсрата в редких случаях, постоянные заместители стали в имперском совете основной фигурой. Согласно регламенту, утвержденному рейхсратом 20 сентября 1919 г., председательствовал в имперском совете министр внутренних дел Германии или его заместитель. Члены имперского правительства имели право принимать участие в работе рейхсрата, прениях, выступать с предложениями от имени президента и рейхсканцлера (ст. 65).

Ст. 69 конституции  устанавливала, что рейхсрат сотрудничает с империей в области как законодательства, так и управления, предварительно обсуждает вносимые на его рассмотрение имперским правительством законопроекты. Однако и при отрицательном заключении рейхсрата правительство вправе было передать законопроект в рейхстаг, который и решает вопрос по существу. Правда, в случае принятия в данной ситуации рейхстагом закона рейхсрат мог применить право вето, которое отклонялось рейхстагом вторичным принятием того же закона квалифицированным большинством.[23]

Что касается исполнительной власти, то рейхсрат наделялся  весьма ограниченными полномочиями. Так, согласно ст. 77 имперское правительство  обязано было согласовывать с ним издание тех нормативных актов, исполнение которых относилось как к органам империи, так и к администрации земель. По сравнению с бундесратом по конституции 1871 г. рейхсрат обладал существенно урезанной компетенцией. Он явно уступал рейхстагу и особенно президентской власти, в его составе преобладали второстепенные лица — постоянные заместители министров германских земель. Деятельность рейхсрата контролировалась имперским правительством: заседания проходили под председательством министра внутренних дел; в них принимали участие представители имперской администрации.

Об ограниченной автономии германских земель свидетельствовали  и другие формы контроля имперской  администрации за деятельностью  их правительства — практика созыва рейхсканцлером глав правительств земель на различные конференции аналогична практике имперских министров, приглашавших на совещание соответствующих министров земельных правительств.

Во всех буржуазных федерациях существенное значение придается финансовым взаимоотношениям членов федерации с центральными органами. В период Веймарской республики централистские тенденции проявлялись и в области финансовых взаимоотношений империи и земель. С 1920 г. в Германии узаконен так называемый налоговый союз, регулирующий три основных вида налогов: подоходный налог, налог с корпораций и налог на добавочную стоимость (налог с оборота). Налоговый союз охватил федерацию, земли и общины, причем империи обеспечивалось бесспорное преобладание, что позволяло ей по собственному усмотрению распоряжаться налоговыми поступлениями, сбор которых, кстати, полностью возлагался на представителей центральной администрации.[24]

Таким образом, по форме государственного устройства, закрепленной Веймарской конституцией, Германия была федерацией, специфика  которой в наличии ряда признаков, присущих унитарному государству. Следует полностью согласиться с выводом, что «буржуазный федерализм — сложное и противоречивое явление: с момента возникновения федеративных государств для них было характерно взаимодействие двух противоположных тенденций — к большей централизации (эта тенденция преобладала) и к консервированию партикуляризма, местных особенностей...».[25] Дан­ное положение в полной мере подтверждается опытом федеративной формы государственного устройства Германии периода Веймарской республики.