Земская реформа 1864 года

МОСКОВСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ОТКРЫТЫЙ УНИВЕРСИТЕТ ИМЕНИ В.С. ЧЕРНОМЫРДИНА

ЮРИДИЧЕСКИЙ ФАКУЛЬТЕТ

Реферат по дисциплине «СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ»

ЗЕМСКАЯ РЕФОРМА 1864 ГОДА

Выполнила:

Студентка 1-го курса,

3 группы

Юридического факультета

Очной формы обучения

Е.А. Федотова

Проверила:

Блатова Л. А.

Москва, 2011

Содержание

Введение ………………………………………………………………………… 2

Основные положения и особенности реформы ……………………………… 4

Заключение ……………………………………………………………………… 8

Список литературы ……………………………………………………………. 10

Введение

К середине XIX столетия сформировались социально-политические предпосылки для буржуазных реформ в России.

Требования реформ государственного аппарата, в частно­сти местного управления, судебной системы, полицейских ор­ганов, отмены цензуры, были высказаны либеральными слоя­ми дворянства еще во время подготовки крестьянской рефор­мы. После ее проведения правительство убедилось, что новых реформ не избежать, и начало их подготовку.

Одной из наиболее крупных реформ явилось учреждение местного самоуправления. 

Местное управление в дореформенный период стро­илось в полном соответствии с системой кре­постнического хозяйствования. Центральной фи­гурой в нем оставался помещик, сосредоточивший в своих руках экономическую, административно-судебную и политическую власть над своими крестьянами. Им­ператор Павел I говорил: «У меня столько полицмейстеров, сколько помещиков в государстве».

На губернском уровне главным лицом в системе местного управления являлся губернатор. Наказом 1837 г. губернаторы наделялись широким кругом полномочий: полицейскими, над­зорными, административно-хозяйственными и др. Закон от­водил губернатору место непосредственного начальника вве­ренной ему губернии.

Следующее по назначению место после губернатора зани­мал губернский предводитель дворянства, исполнявший разно­образные полицейские, следственные, попечительские и иные функции. Уездный предводитель дворянства возглавлял аппа­рат уездных чиновников.

Дореформенная система местного управления отражала преимущественно интересы дворянско-помещичьего класса. Преобладающие в ее деятельности принципы бюрократизма и централизма не учитывали реальных нужд местного населе­ния, местной промышленности и местного торгового оборо­та. Картина усугублялась нерасчлененностью административ­ных, судебных и хозяйственных правомочий, возлагавшихся на местную администрацию.

Проведение крестьянской реформы требовало неотложной перестройки системы местного управления. В ходе этой рефор­мы правительство стремилось создать необходимые условия для сохранения власти в руках дворян-помещиков, и все дис­куссии, связанные с преобразованием местного управления, вращались вокруг этой проблемы. Если наиболее консерватив­ные представители дворянства настаивали на создании откры­тых и существенных привилегий для своего класса в проекти­руемых земских органах, то группы либералов, ориентирую­щихся на капиталистический путь развития России, предлага­ли создать всесословные земские организации. Только в мар­те 1863 г. специально созданная комиссия подготовила окон­чательные проекты положения о земских учреждениях и вре­менных правил для них.

С самого начала земские учреждения проектирова­лись как местные и общественные, не имевшие своих испол­нительных органов и проводившие свои решения через поли­цейский и бюрократический аппарат государства.

Государство должно было осуществлять жесткий контроль за деятельностью земств. Этот контроль носил либо форму об­щего надзора правительственной власти за законностью, при­нимавшихся земскими органами решений и постановлений, либо форму прямого специального наблюдения и утверждения конкретных действий земских учреждений. Губернатор в се­мидневный срок мог наложить вето на любое распоряжение земского органа, для министерства внутренних дел этот срок был значительно увеличен. Сами распоряжения земских уч­реждений чаще всего могли быть реализованы при посредстве налогово-фискальных органов государства или через полицию, власть которой была значительно укреплена в ходе ее реорга­низации.

Создание земских учреждений тормозилось попытками правительства сосредоточить всю местную власть в руках бю­рократических органов. В 1859 г. полицейская власть в уезде вручалась уездному земскому присутствию, состоявшему из ис­правника, дворянского и двух сельских заседателей. Управле­ние всей городской и уездной полицией сосредотачивалось у исправника в уездном управлении. Правительство спешило сконцентрировать административно-полицейскую власть в бюрократическом аппарате на местах, чтобы оставить проек­тируемым земским учреждениям только узкий круг местных хозяйственных вопросов.

Устроители земской реформы не решились открыто прове­сти сословный принцип формирования новых местных органов. Однако неприемлемым для них было и всеобщее избирательное право. Поэтому для выборов земских учреждений предполагалось разделить все уездное население на три части — курии, в каждой из которых, как отмечала комиссия, «преобладает одно из глав­ных исторически сложившихся сословий». Избирательная сис­тема должна комбинировать сословное начало с началом имуще­ственного ценза. Кроме того, куриальная система позволяла пра­вительству заранее планировать число выборщиков от сословий и регулировать их соотношение в земских учреждениях. Таким способом оно всегда могло обеспечить в них преимущество для представителей правящего класса.

Основные положения и особенности реформы

«Положение о губернских и уездных земских учреждениях» было утверж­дено 1 января 1864 года Александром II. По этому закону со­здаваемые земские учреждения состояли из распорядитель­ных (уездных и губернских земских собраний) и исполнитель­ных (уездных и губернских земских управ). Они избирались на трехлетний срок, а члены земских собраний получили на­звание «гласных» (имевших право голоса). Количество уезд­ных гласных колебалось по разным уездам от 10 до 96 человек, а губернских — от 15 до 100 человек. Уездные и губернские управы состояли из 46 членов.

Выборы в уездные земские собрания проводились по трем куриям: 1) уездные землевладельцы; 2) городские избиратели и 3) выборные от сельских обществ. В первую курию входили все землевладельцы, имевшие не менее 200 десятин земли, а также лица, обладавшие другой недвижимой собственностью стоимостью не менее чем 15 тысяч рублей или получавшие го­довой доход свыше 6 тысяч рублей. При формально бессослов­ном характере указанного имущественного ценза первую ку­рию составляли преимущественно землевладельцы - дворяне и торгово-промышленная буржуазия. Вторую курию составляли купцы всех трех гильдий, владельцы торговых и промышлен­ных заведений в городах с годовым доходом свыше 6 тысяч руб­лей, а также владельцы городской недвижимости стоимостью не менее 500 рублей в небольших и 2 тысячи рублей в крупных городах. Дворяне и духовенство также могли баллотироваться до этой курии, если они обладали в городах недвижимостью, соответствующей имущественному цензу. Выборы по первым двум куриям были прямыми.

Выборы по третьей курии не предусматривали имущест­венного ценза, но были многоступенчатыми. Сначала сельский сход выбирал представителей на волостной сход, где избирались выборщики. Затем уездный съезд выборщиков избирал гласных с уездное земское собрание. Основной целью многоступенчатых выборов по третьей курии было провести в земства политичес­ки «благонадежных» и экономически состоятельных гласных из крестьян, а также ограничить самостоятельность сельских и во­лостных сходов в выборах земских представителей.

В итоге социальный состав земских учреждений в 1865-1867 годах выглядел следующим образом: в уездных земских собраниях дворяне составляли 42%, крестьяне - 38%, куп­цы — 10%, духовенство — 6,5%, прочие — 3%; в уездных зем­ских управах дворян было 55,5 %, крестьян — 31 %, купцов, ду­ховенства и прочих — 13,6%. В губернских земских собраниях представительство дворян достигало 74%, крестьян — 10%, прочих— 15%, а в губернских земских управах дворяне со­ставляли 89,5%, крестьяне — 1,5%, прочие — 9%.

Председателями уездного и губернского земских собраний становились уездный и губернский предводители дворянства. Председатели управ избирались на земских собраниях и ут­верждались в должности губернатором — председатель уез­дной управы, министром внутренних дел — председатель гу­бернской управы.

Согласно «Положению» сессии земских собраний должны были проводиться один раз в год в течение нескольких дней де­кабря. В случае необходимости гласные созывались и на вне­очередные сессии. Заседания были открытыми. Гласные земс­ких собраний денежного вознаграждения не получали. Годовое Жалованье членов управ, работавших постоянно, составляло 800 рублей — председатель управы и по 500 рублей членам Управы. Кроме того, жалованье от земств получали так назы­ваемые служащие по найму — врачи, учителя, страховые аген-ты, техники, статистики и т.п. К началу XX века общая числен­ность служащих по найму в земствах составляла около 85 ты­сяч человек.

На содержание земских учреждений, выплату жалованья, а также ведение административно-хозяйственной деятельнос­ти были установлены земские сборы с населения. Земства по­лучили право облагать сбором в размере 1 % с доходности зем­ли и торгово-промышленных заведений, с земледелия и про­мыслов крестьян. Основной доход (до 80%) земства получали от поземельного сбора. Поскольку одна десятина крестьянской надельной земли облагалась в два раза больше, чем одна деся­тина помещичьей, то основная тяжесть земских сборов ложи­лась на крестьянство.

Сфера деятельности земств включала: устройство и со­держание местных путей сообщений, земской почты, земс­ких школ, больниц, богаделен и приютов; попечение о местной торговле и промышленности, ветеринарной службе; взаимное страхование; местное продовольственное дело; постройку цер­квей и содержание местных тюрем и домов для умалишенных. Административно-хозяйственная деятельность земств рас­сматривалась как основная обязанность этих органов, а члены и служащие земств, выходившие за рамки своих полномочий, привлекались к судебной ответственности.

Земские учреждения наделялись правом издавать обяза­тельные для местного населения постановления, давать рас­поряжения и следить за их исполнением. Обязательные пос­тановления земств утверждались губернатором. Последний принимал решение об их публикации в местных ведомостях. В случае несогласия губернатора с постановлением земства дело передавалось в Сенат, после 1890 года в губернское по земским и городским делам присутствие. Если присутствие не соглашалось с губернатором, то вопрос решался министром внутренних дел.

Таким образом, земства находились под контролем цент­ральной и местной власти — министра внутренних дел и губер­натора, которые имели право приостанавливать любое постановление земского собрания, противоречащее законам или об­щей государственной пользе. Начиная с 1866 года, последовала серия циркуляров Министерства внутренних дел и разъясне­ний Сената, предоставлявших губернаторам право отказывать в утверждении всякого избранного земством должностного лица, признаваемого властными органами «неблагонадежным».

Земствам запрещалось взаимодействовать друг с другом, ин-юрмировать о принятых решениях, а также публиковать без азрешения губернатора отчеты о своих собраниях. Из 78 губерний России «Положение» о земских учрежде­ниях распространялось на 34 губернии. Но и в этих 34 губерни­ях земские учреждения вводились не сразу. К началу 1866 года они появились в 19 губерниях, к 1867 году — еще в 9, а на про­тяжении 1868~1879 годов — в остальных 6 губерниях.

Заключение

Политико-административная власть на местах по-прежнему сосредотачивалась в руках назначаемых императором губернаторов. Их деятельностью руководило Министерство внутренних дел. Практиковалось объединение нескольких губерний под властью генерал-губернаторов, которые одновременно являлись командующими военных окру­гов. Губернатор управлял губернией посредством губернского присутствия. Большую роль в местном управлении играли дво­рянские общества и церковь. Первыми лицами в губернии были губернатор, губернский предводитель дворянства и архиерей. Тем не менее, земства стали главной опорой формировавшегося гражданского общества и представляли собой пусть маленький и робкий, но весьма важный шаг к представительным формам правления. Новые органы городского самоуправления заме­нили прежние сословно-бюрократические органы управления городом и сыграли немалую роль в хозяйственно-культурном развитии пореформенного города.

Нужно отметить, что земская реформа не сформировала стройной и централизованной системы. В ходе ее реализации не было создано органа, возглавляющего и координирующего работу всех земств. Когда в 1865 г. Санкт-Петербургское гу­бернское земское собрание поставило вопрос об образовании такого органа, оно было попросту закрыто правительством. Су­ществование земских учреждений допускалось только на гу­бернском и уездном уровнях.

Реформа не создала также и низшего звена, которое могло бы замкнуть систему земских учреждений — волостного зем­ства. Попытки многих земских собраний на своих первых сес­сиях поставить этот вопрос были пресечены правительством в самом зародыше. Не решившись сделать земства исключитель­но дворянскими учреждениями, правительство законодатель­ным путем все же внедрило в руководство земств представите­лей этого сословия: председателями земских собраний стали предводители губернского и уездного дворянства.