Земская реформа

 

Содержание:

 

Земская реформа 1864 г.

Подготовка реформ

Формирование местных  органов

Права земств

Земская медицина

Значение земской реформы

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Земская реформа 1864 («Положение о губернских и уездных земских учреждениях 1 января 1864 г.»), одна из наиболее важных Великих реформ 1860—70-х гг., наиболее тесно связанная с отменой крепостного права в России. Земская реформа вводила всесословное выборное местное самоуправление в уездах и губерниях, предусматривала создание органов местного самоуправления – земств. Реформа носила либеральный характер и была вызвана необходимостью заменить систему бюрократического управления в областных учреждениях, при которой областная жизнь управлялась директивами из центра, что вело к ошибочным и запоздалым решениям. Главным аргументом в поддержку реформы было убеждение, что местные условия хорошо знают только постоянные жители региона, а посылаемые чиновники точно осуществляют программу, полученную в центре, без учёта местной специфики.

 

Проект земской реформы  разрабатывался с 1859 года комиссией  при министерстве внутренних дел. Лидером в этой законодательной деятельности правительства был Милютин Николай Алексеевич. Основные принципы земской реформы — выборность, всесословность, самоуправление в вопросах местных хозяйственных нужд — были включены в проект еще до отставки Милютина в апреле 1861. Возглавивший затем подготовительные работы министр внутренних дел Валуев Петр Александрович (оппонент Милютина) был вынужден считаться с этим проектом и принять его за основу.

Подписанное Александром II «Положение о земских и уездных  учреждениях» отразило различные интересы дворянских группировок.

 

«Положение 1 января 1864» предусматривало  создание земства             в 34 губерниях Европейской части России. Земская реформа                                  не распространялась на Сибирь, Архангельскую, Астраханскую                            и Оренбургскую губернии, где почти не было дворянского землевладения,       а также на национальные окраины России — Прибалтику, Польшу, Кавказ, Казахстан, Среднюю Азию.

Согласно «Положению»  создавались земские учреждения в уезде и губернии, состоявшие из земских собраний и земских  управ. Избирательная система строилась  на сочетании сословного и имущественного принципов.

Каждые три года жители уезда разных сословий избирали от 14 до 100                     с лишним гласных — депутатов уездных земских собраний. Избиратели делились на 3 курии: уездных землевладельцев, городских избирателей и выборных от сельских обществ. Правом участия в выборах по 1-й курии пользовались владельцы не менее чем 200 десятин земли, владельцы промышленных, торговых предприятий или другого недвижимого имущества на сумму не менее 15 тысяч рублей или приносящего доход                 не менее 6 тысяч рублей в год, а также уполномоченные от землевладельцев, обществ и учреждений, владевших не менее 1/20 ценза 1-й курии. Тон в этой курии задавали дворяне (помещики), однако со временем все большую роль начали играть представители других сословий — купцы, скупавшие дворянские земли, богатые крестьяне, приобретавшие землю в собственность.

Избирателями городской  курии были лица, имевшие купеческие свидетельства, владельцы предприятий  или торговых заведений с годовым  оборотом не ниже 6 тысяч рублей, а также владельцы недвижимой собственности на сумму от 500 рублей (в небольших городах)                             до 3 тысяч рублей (в крупных городах).

Выборы по крестьянской курии  были многоступенчатые: сельские общества выбирали представителей на волостные сходы, те — выборщиков, а последние — гласных в уездное земское собрание. Создание сословного крестьянского самоуправления (сельского и волостного) позволило дать выход крестьянам во всесословные земские учреждения.

В результате первых земских  выборов 1865—66 г.г. дворяне составили 42% уездных и 74% губернских гласных, крестьяне соответственно — 38,5% и 10,6%, купцы — 10,4% и 11%.

Председателями уездного и губернского земских собраний являлись уездный и губернский предводители дворянства. Земские собрания являлись распорядительными органами, они  избирали исполнительную власть —  губернские и уездные земские  управы (три, пять человек).

 

Компетенция земства ограничивалась местными хозяйственными делами (медицина, народное образование, агрономия, ветеринарная служба, устройство местных дорог, организация  статистики и др.). Земские сборы  обеспечивали финансовую базу деятельности земских учреждений. Бюджет утверждался  земским собранием. Он складывался  в основном из налогов на недвижимость, прежде всего — на землю, при этом главная тяжесть ложилась на владения крестьян. В пределах своей компетенции  земства обладали относительной  самостоятельностью. Губернатор мог  лишь наблюдать за законностью земских  решений. Он также утверждал председателя уездной земской управы, членов губернской и уездной управ. Председателя губернской земской управы утверждал министр  внутренних дел.

В структуре земских учреждений не было «мелкой земской единицы», т. е. всесословного волостного земства, наиболее близкого к нуждам местного населения, не был предусмотрен и  общероссийский орган, который мог  бы координировать деятельность местных  земств. В результате земства оказались  «зданием без фундамента и крыши». Правительство препятствовало и  общению земств друг с другом, боясь конституционных веяний. У земств не было собственных органов принудительной власти, что вынуждало их обращаться к администрации и полиции. Все это поставило земство с первых шагов в оппозицию к самодержавной власти и вместе с тем делало его уязвимым, не защищенным от пресса могучей государственной машины. Общий пересмотр земской реформы был осуществлен в царствование Александра III.

 

Непосредственно связано с земской реформой возникновение земской медицины.

Земская медицина впервые в истории медицины и здравоохранения разработала и внедрила новую форму организации медпомощи — территориальную участковость, которая в дальнейшем на принципиально иной социально–экономической основе была развита советским здравоохранением. Земства обеспечивали хотя бы минимум медико-санитарного обслуживания крестьянства.

Согласно «Положению о  земских учреждениях» (1864), на земство  возлагалось «попечение в пределах, законом определенных и преимущественно  в хозяйственном отношении, о  народном здравии». Однако закон обязывал их только содержать переданные им учреждения бывших приказов общественного  призрения и принимать меры к  организации оспопрививания. Точной регламентации обязанностей земств по оказанию врачебной помощи сельскому  населению не существовало. Среди  многих земских деятелей было распространено мнение, что «доктор это барский  лекарь, фельдшер — мужицкий».

Земства выделяли незначительные средства на содержание земской медецины; они стремились покрыть расходы на оказание медпомощи за счет самого крестьянства путем специального медицинского сбора, а также платы за совет, рецепт и др., которая была различной в различных губерниях. Несмотря на многолетнюю борьбу передовых земских врачей, полностью бесплатная медпомощь оказывалась лишь в небольшой части губерний и уездов.

В книге З.Г. Френкеля «Очерки  земского врачебно-санитарного дела» (1913) приведены сравнительные данные о развитии земских медицинских  учреждений.

 

	1870 г.	1910 г.
Число врачей в земских  губерниях,	610	3082
в том числе в сельской местности	243	2335
Число врачебных участков	530	2686
Площадь среднего врачебного участка  (в квадратных верстах)	4860	930
Радиус среднего врачебного участка (в верстах)	39	17
Количество населения  на 1 врачебный участок  (в среднем в тысячах)	95	28
| Число больничных коек  в среднем на 10 000 населения	1,5	4,8
Число самостоятельных фельдшерских пунктов	1350	2620

 

В первые годы существования  земская медицина практиковалась как разъездная система медицинского обслуживания: врач, живший в городе или при уездной амбулатории, 1 раз в месяц или реже объезжал фельдшерские пункты уезда. Постепенно разъездная система через промежуточную (смешанную) форму была заменена стационарной. Возникновение врачебного участка на селе явилось одной из важнейших заслуг земской медицины. Земские врачи стремились к тому, чтобы была учреждена нормальная сеть врачебных участков; они разработали структурные принципы врачебного участка: врачебный участок на селе должен иметь радиус в пределах 10 верст, площадь — 314 квадратных верст, население его должно составлять 6—6,6 тыс. чел. В него должны входить участковая лечебница (стационар на 5—10 коек с родильным и сифилитическим отделениями, заразный барак, амбулатория), помещение для аптеки, квартира для врача и дом для персонала. Наряду с земскими врачебными участками сформировались земские уездные и губернские больницы. В последних создавались прозектура, операционные. Так сложилась трехзвенная структура врачебной помощи сельскому населению: врачебный участок — уездная больница — губернская больница. Однако она существовала не повсеместно.

Развитие земской медицины характеризовалось увеличением числа врачей на селе, сначала за счет бывших уездных и городских врачей и врачей приказов общественного призрения, а затем молодых врачей из среды разночинцев.

Существенную роль в развитии и совершенствовании основных принципов  земской медицины сыграла прогрессивная медицинская периодическая печать: «Архив судебной медицины и общественной гигиены», «Земский врач», «Московская медицинская газета», «Врач», «Русский врач», «Журнал общества русских врачей в память Н.И. Пирогова», «Общественный врач» и др.; передовые медицинские общества: «Общество русских врачей в Москве», «Общество врачей в Казани», «Общество русских врачей в память Н.И. Пирогова». Из среды земских врачей вышли такие крупные представители отечественной медицины, как хирурги С.И. Спасокукоцкий, А.Г. Архангельская, офтальмолог В.А. Шафрановский, психиатр В.И. Яковенко и многие другие.

Большое значение для развития земской медицины имели губернские и уездные съезды земских врачей. Первый губернский съезд земских врачей (Тверской губернии) был созван в 1871 г. Всего до 1913 г. состоялось 378 губернских съездов земских врачей. Особую роль в истории земской медицины сыграли съезды врачей в память Н.И. Пирогова.

Тяжелые условия жизни  сельского населения, высокая заболеваемость и смертность и особенно эпидемии вынуждали земства к созданию санитарных организаций, введению должностей санитарных врачей. Первым земским  санитарным врачом стал И.И. Моллесон. Земскими санитарными врачами была выработана хорошо продуманная схема санитарной организации: санитарный совет при губернской земской управе формировал губернское санитарное бюро во главе с врачом, фактически руководившим всем санитарно-противоэпидемическим делом. В состав бюро должны были входить врач-статистик, врач по оспопрививанию и врачи-эпидемиологи. Бюро должно было издавать врачебно-санитарные хроники и созывать губернские съезды врачей. Оно руководило уездными санитарными советами, которым подчинялись уездные санитарные врачи и участковые санитарные советы. Однако в полном объеме эта схема осуществлена не была. К 1913 г. более или менее полные санитарные организации имелись лишь в 18 из 34 земских губерний. Недоставало кадров эпидемиологов.

Важное значение в организации и развитии медико-санитарного дела в земствах имела санитарная статистика. Из среды земских врачей вышли крупнейшие специалисты в этой области — С.М. Богословский,                         П.И. Куркин, Е.А. Осипов и др. Многими земскими врачами были проведены ценные санитарно-статистические исследования. Московское губернское земство силами группы врачей (Ф.Ф. Эрисман, А.В. Погожев, Е.М. Дементьев) провело в 1879—1885 гг. первое комплексное санитарно-гигиеническое обследование и описание 1080 промышленных предприятий Московской губернии с общим числом рабочих 114 тысяч человек.

 

Земская реформа создала  в России новый, современный институт местного самоуправления, приобщила  к гражданской жизни ранее  абсолютно бесправное крестьянство, она способствовала развитию местного благоустройства. Описанный А. П. Чеховым  земский интеллигент — врач и  учитель, бескорыстный подвижник и  знаток своего дела — стал олицетворением лучших черт русской интеллигенции.

Исторический опыт развития земской медицины показывает, что земские медики в труднейших условиях провели огромную созидательную работу. Врачебный участок, явившийся основной организационной формой земской медицины и крупнейшей ее заслугой, был рекомендован в 1934 г. Гигиенической комиссией Лиги Наций другим странам для организации медпомощи сельскому населению.

Организационные формы, выработанные земской медициной, в значительной степени были восприняты городской и фабрично-заводской медициной, которые начали приобретать более определенные черты на рубеже 19 и 20 вв. в связи с дальнейшим развитием капитализма, ростом промышленности и городов.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Литература:

 

Энциклопедический словарь. 2009 г.

Малая медицинская энциклопедия. — М.: Медицинская энциклопедия. 1991—96 гг.

Первая медицинская помощь. — М.: Большая Российская Энциклопедия. 1994 г.

Энциклопедический словарь  медицинских терминов. — М.: Советская  энциклопедия. — 1982—1984 гг.

Сайты в сети Интернет:

dic.academic.ru

wikipedia.org