Бюджетное планирование и бюджетный процесс в России

Законодательные (представительные) органы субъектов РФ и органы местного самоуправления при утверждении бюджетных классификаций соответствующих бюджетов вправе проводить дальнейшую детализацию объектов бюджетной классификации, не нарушая общих принципов построения и единства бюджетной классификации РФ. [10;c.30]

Таким образом, бюджетная классификация – это, не только документ, выполняющий важнейшие организационные функции, позволяющий сводить все бюджеты в единый консолидированный бюджет РФ, но и документ, имеющий большое экономическое значение.

Формирование проектов бюджетов трудно себе представить без наличия такого важного документа, как бюджетная классификация. Именно бюджетная классификация обеспечивает единство бюджетной системы в стране, сопоставимость показателей всех уровней бюджетной системы. Бюджетная классификация составляет также основу организации бюджетного учета. В соответствии со статьей 18 Бюджетного кодекса РФ, бюджетная классификация Российской Федерации представляет собой группировку доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов всех уровней бюджетной системы, видов государственного (муниципального) долга и государственных (муниципальных) активов и используется для составления, утверждения и исполнения бюджетов всех уровней, составления консолидированных бюджетов, обеспечивает сопоставимость показателей бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации. Бюджетная классификация является единой для бюджетов всех уровней.

На протяжении длительного времени в бюджетной практике использовалась бюджетная классификация в редакции Федерального закона «О бюджетной классификации Российской Федерации» от 5 августа 2000 г. № 115-ФЗ. В конце 2004 г. был принят Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон «О бюджетной классификации Российской Федерации». На основании этого закона 10 декабря 2004 г. Приказом Минфина России №114н были утверждены новые Указания о порядке применения бюджетной классификации РФ. В соответствии с данной Концепцией реформа бюджетного учета и изменение бюджетной классификации в РФ были обусловлены несколькими причинами, в том числе:

• необходимостью приведения в соответствие и согласования

бюджетной классификации РФ с международными стандартами финансовой отчетности;

• переходом на Единый план счетов бюджетного учета, основанный на методе начислений;

• переориентацией бюджетных средств на достижение конечных результатов путем повышения самостоятельности и ответственности участников бюджетного процесса;

• необходимостью приведения в соответствие структуры расходов с основными функциями, выполняемыми органами государственной власти и органами местного самоуправления;

• необходимостью согласования структуры бюджетной классификации и экономического содержания операций в секторе государственного управления;

• введением признака администратора бюджетных средств ко всем операциям, проводимым в рамках исполнения бюджета (доходы, расходы, источники финансирования дефицита бюджетов).[10;c.30] Переход на новую бюджетную классификацию РФ с 1 января 2005 г. был обусловлен также реформой системы федеральных органов исполнительной власти, уточнением предметов ведения и полномочий федеральных органов государственной власти, органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, изменениями в налоговой сфере, реструктуризацией бюджетного сектора. В целом, осуществляемые сегодня изменения бюджетной классификации и бюджетного учета в России направлены на усиление прозрачности деятельности всех участников бюджетного процесса

путем предоставления необходимого объема финансовой информации на всех стадиях бюджетного процесса. Сегодня в России все чаще звучат предложения отказаться от практики утверждения бюджетной классификации отдельным федеральным законом, поскольку такая практика не позволяет оперативно реагировать на текущие изменения в процессе исполнения бюджетов. Предлагается перейти на систему, которая используется в большинстве развитых стран, когда законом закрепляются лишь основные, обязательные для всех уровней бюджетной системы, позиции экономической и функциональной (раздел, подраздел) классификации расходов бюджетов, а также классификация доходов и источников финансирования дефицита бюджетов. При этом дальнейшая структура классификации должна определяться органами власти соответствующего уровня при принятии закона о бюджете. Представляется, что именно такой подход обеспечит органам исполнительной власти большую гибкость при составлении проекта бюджета в рамках законодательно установленных единых принципов бюджетной классификации. В настоящее время бюджетная классификация РФ включает:

• классификацию доходов бюджетов Российской Федерации;

• функциональную классификацию расходов бюджетов Российской Федерации;

• экономическую классификацию расходов бюджетов Российской Федерации;

• классификацию источников внутреннего финансирования дефицитов бюджетов Российской Федерации;

• классификацию источников внешнего финансирования дефицитов федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации;

• классификацию видов государственных внутренних долгов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, видов муниципального долга;

• классификацию видов государственных внешних долгов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также государственных внешних активов Российской Федерации;

• ведомственную классификацию расходов федерального бюджета. Особо значимыми изменениями новой бюджетной классификации можно считать введение единого 20-значного кода для классификации доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов Российской Федерации, а также понятие  «администратор бюджетных средств».[9;c.212]

Основу первой части (с 1-го по 3-й разряды кода классификации доходов бюджетов РФ) 20-значного кода составляет кодификация администраторов бюджетных средств, соответствующая перечню главных распорядителей средств соответствующего бюджета. При этом обеспечивается идентичность указанного показателя по доходам бюджета, расходам и источникам финансирования дефицита бюджета. Вторая часть представляет собой собственно функциональную структуру (разделы, подразделы, статьи, подстатьи, виды, группы, подгруппы, элементы, программы) соответствующей бюджетной классификации. Третьей составной частью 20-значного кода всех видов классификации является классификация операций сектора государственного управления, одобренная постановлением Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 г. № 249, и представляющая собой экономическую классификацию доходов, расходов и источников погашения дефицита бюджетов Российской Федерации.

2.3. Проблемы и пробелы бюджетного процесса и пути их разрешения

Отсутствие ясного понимания и правового оформления не только основных доктринально осмысленных аспектов категории «бюджетная деятельность», но и подхода государства к его официальной интерпретации затрудняет четкое функционирование и развитие целого комплекса отношений, основанных на этой центральной финансово-правовой категории. Актуальным при этом является конкретизация на уровне субъекта РФ предмета собственного правового регулирования в бюджетной сфере, в первую очередь - установление четких правовых границ воздействия на бюджетные отношения местного уровня. При этом уточнение следует проводить не в ключе полного размежевания этих субъектов власти, как это иногда предлагается, а в определении рамок их взаимоотношений.

Исходя из этих отправных моментов, представляется правильным подходить к рассмотрению вопросов бюджетного законодательства субъектов Российской Федерации как к форме проявления бюджетной деятельности регионального уровня. Можно выявить ряд проблемных вопросов процесса развития бюджетного законодательства субъекта Российской Федерации.

Практика показывает, что уровень действительной согласованности и взаимодействия бюджетной деятельности и бюджетного законодательства Российской Федерации и ее субъектов далек от идеала. Анализ регионального бюджетного законодательства позволяет выделить ряд возможных аспектов оценки такого несоответствия. Так, с точки зрения предметно-компетенционного разграничения власти, это: регулирование субъектами РФ бюджетных отношений, выходящих за пределы круга, отнесенного к их ведению; превышение закрепленной за субъектами РФ правотворческой компетенции в сфере бюджетной деятельности.

Нетрудно заметить, что многие недостатки законотворческой практики регионального уровня обусловлены не только юридической некомпетентностью правотворческих органов субъектов Российской Федерации, но и несовершенством устанавливаемых Российской Федерацией механизмов бюджетно-правового регулирования, отсутствием ряда актов федерального законодательства, которые должны служить правовой основой развития регулирования различных бюджетных отношений на уровне субъекта Российской Федерации, необоснованным ограничением в ряде случаев возможности самостоятельного регулирования субъектами Российской Федерации бюджетных отношений, а также другими причинами.

Важной причиной несоответствия систем бюджетно-правового регулирования регионального уровня требованиям, устанавливаемым Российской Федерацией, по содержательным и формальным признакам является несовершенство задаваемого федеральным законодательством механизма разграничения правотворческой бюджетной компетенции между Федерацией и субъектами Российской Федерации. Механизм разделения правотворческой бюджетной компетенции состоит из разграничения предмета регулирования между Федерацией и ее субъектами, а также определения их полномочий в закрепленных сферах (ст. 7, 8 Бюджетного Кодекса Российской Федерации и др.).[13;c.8] Так, Российская Федерация устанавливает общие принципы организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, основы бюджетного процесса и межбюджетных отношений, а также определяет основы составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы  (ст. 7 Бюджетного Кодекса Российской Федерации). Применительно к сфере ведения субъекта Федерации можно говорить о рамочном определении предмета его регулирования и указании в общем виде способов осуществления правового воздействия на закрепленный предмет. На основании положений ст. 8 Бюджетного Кодекса Российской Федерации субъект Российской Федерации уполномочен устанавливать порядок составления и рассмотрения проекта своего бюджета, его утверждения и исполнения, осуществления контроля за его исполнением. Эта модель сочетания правотворческих бюджетных полномочий наглядно иллюстрирует социально-политическое значение закона как сосредоточения определенных интересов, в данном случае роль бюджетного законодательства как сосредоточения финансовых и политико-правовых интересов субъектов федеративных отношений, оптимальное соотношение которых является условием не только обеспечения социальной стабильности, но и согласованности и эффективности бюджетной деятельности на всех уровнях бюджетной системы. Рациональная организация модели разграничения правотворческих бюджетных полномочий не только служит средством определения правового статуса конкретных субъектов в системе отношений бюджетной деятельности, но и напрямую влияет на качество организации и эффективность реализации бюджетно-правовых предписаний.

Несмотря на это, изучение положений бюджетного законодательства субъектов РФ в аспекте их системного взаимоотношения с федеральными нормами позволяет говорить о ряде существенных недостатков действующей системы. Таким недостатком можно считать слишком общую формулировку положения статьи 7 Бюджетного Кодекса Российской Федерации, определяющего компетенцию Российской Федерации, а также отсутствие указаний Кодекса на соотношение его с полномочиями субъектов Российской Федерации. В науке было высказано мнение, что дефиниция «установление порядка» применительно к субъектам Российской Федерации предоставляет субъектам Федерации неограниченные полномочия в рассматриваемой сфере ввиду умолчания Бюджетного Кодекса Российской Федерации о том, что можно считать таким порядком. Действительно, закрепление Бюджетного Кодекса Российской Федерации положений, смысл которых может толковаться по-разному, является дополнительным фактором противоречивости систем бюджетного законодательства Федерации и ее субъектов. Вместе с тем, полномочия субъектов Российской Федерации в этой области отношений ограничиваются полномочиями Российской Федерации и полномочиями местного самоуправления, что при буквальном понимании положений рассматриваемых статей свидетельствует о возможности осуществления субъектами Российской Федерации только регулирования бюджетного процесса и финансового контроля в строгом соответствии с определяемыми Федерацией основами. Эти основы закрепляются в третьей части Бюджетного Кодекса Российской Федерации в виде отдельных глав. Так, например, устанавливается состав показателей, представляемых для рассмотрения и утверждения в проекте закона о бюджете, определяется примерный перечень документов и материалов, составляемых одновременно с проектом бюджетов, которые могут быть дополнены законодателем субъекта Российской Федерации.[12;c.15]

Однако наряду с этим формулировки ряда ключевых положений этих глав свидетельствуют о том, что они являются не основами как таковыми, а нормами, дополнение и конкретизация которых не допускаются. Примером этого являются нормы ч. 3 ст. 172 Бюджетного Кодекса Российской Федерации, определяющие состав документов, на основании которых должны составляться проекты бюджетов. Этот список носит закрытый характер, что в системном единстве с положениями ст. 2 БК РФ свидетельствует о невозможности дополнения его законодателем субъекта Федерации. Рассматриваемое положение лишает субъектов РФ права самостоятельно определять особенности осуществления бюджетного процесса на стадии подготовки проекта закона о региональном бюджете в части установления круга документов и материалов, лежащих в основе подготовки бюджета. Подобное ограничение не является необходимым средством упорядочения бюджетного процесса в РФ, а, напротив, может оказать отрицательное влияние на процесс осуществления бюджетной деятельности регионального уровня.