Источники экологического права

Согласно ст. 114 Конституции РФ Правительство РФ обеспечивает Проведение единой государственной политики в области экологии и осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан и охране собственности.

3.2 Международные договоры РФ в области  природопользования и охраны окружающей среды

Российская Федерация (в том числе в качестве правопреемницы СССР) является участницей многих международных соглашений, касающихся как охраны окружающей среды в целом, так и ее отдельных компонентов, например, Венской конвенции по защите озонового слоя 1985 г., Монреальского протокола по веществам, истощающим озоновый слой 1987 г., Соглашения о сохранении белых медведей 1973 г., Конвенции о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения 1973 г., Конвенции по защите морской среды района Балтийского моря 1992 г. и др [10]

Международные договоры, соглашения и конвенции в области природопользования и охраны окружающей среды, в которых участвует Россия, традиционно являются источниками национального экологического права. Более того, это - особый источник права. Его нормы обладают приоритетом перед нормами, предусмотренными национальным законодательством. В каждом законе РФ содержится формула: если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Придание договору особой роли вызвано потребностью поддержания и обеспечения мирового правопорядка в сфере взаимодействия общества и природы. Россия является участницей более 70 многосторонних международных договоров, соглашений и конвенций.

Кроме того, Конституция РФ - это весьма существенный шаг в направлении распространения юридической силы международного права на регулирование общественных отношений в пределах государства. В соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции источниками национального права являются также общепризнанные принципы и нормы международного права.

Что касается международных актов в области прав человека и гражданина, то в соответствии с Конституцией РФ, а также в связи со вступлением России в Совет Европы они стали источниками национального права в части признания, регулирования в целях обеспечения и защиты экологических прав личности в России. Согласно ч. 1 ст. 17 Конституции в России признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права. Поэтому к источникам национального права относятся Всеобщая декларация прав человека, принятая Генеральной Ассамблеей ООН в 1948 г.; Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах и Международный пакт о гражданских и политических правах, принятые Генеральной Ассамблеей ООН в 1966 г.; Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод (вступила в силу 3 сентября 1953 г.) и Европейская социальная хартия (вступила в силу 26 февраля 1965 г.)[11].

3.3 Российское законодательство как источник экологического права

В правовом государстве основным источником экологического права должен быть закон. Это означает прежде всего, что в законах должны быть адекватно урегулированы экологические права и интересы человека и гражданина, механизм их обеспечения и защиты, должно определяться основное содержание правового регулирования общественных отношений собственности на природные ресурсы, по природопользованию и охране окружающей среды.

Закон есть средство закрепления государственной экологической политики. Поэтому как акт, принимаемый органом представительной ветви государственной власти, он есть выражение воли народа в определении политики государства в сфере взаимодействия общества и природы. Таким образом, народ через своих представителей в законодательных органах имеет возможность формулировать государственную экологическую политику.

Особое место закона в системе источников экологического права обусловлено также тем, что все другие акты как источники права носят подзаконный характер. Их правовое содержание предопределяется обязательностью соответствия требованиям закона. Подзаконные акты, принятые с нарушением этого правила, не могут применяться.

Среди относящихся к экологическому праву законов России нужно отметить Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (с изм. и доп. от 22 августа, 29 декабря 2004 г., 9 мая, 31 декабря 2005 г., 19.07.11 г.).

Он определяет правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды, обеспечивающие сбалансированное решение социально-экономических задач, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности.

Этот Закон регулирует отношения в сфере взаимодействия общества и природы, возникающие при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, связанной с воздействием на природную среду как важнейшую составляющую окружающей среды, являющуюся основой жизни на Земле, в пределах территории Российской Федерации, а также на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации.

Данный Закон содержит понятия, являющиеся основными понятиями экологического права, и основные принципы охраны окружающей среды, объекты охраны окружающей среды. Законом установлены полномочия органов государственной власти РФ и субъектов РФ в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, полномочия органов местного самоуправления, права и обязанности граждан, общественных объединений и иных некоммерческих объединений в области охраны окружающей среды. Федеральный закон "Об охране окружающей среды" определил методы экономического регулирования в области охраны окружающей среды, определил нормативы в области охраны окружающей среды и порядок их установления: нормативы качества окружающей среды, нормативы допустимого воздействия на окружающую среду, нормативы допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов, нормативы образования отходов производства и потребления и лимиты на их размещение, нормативы допустимых физических воздействий на окружающую среду, нормативы допустимого изъятия компонентов природной среды, нормативы допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду. Законом установлены требования в области охраны окружающей среды при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, условия охраны редких и находящихся под угрозой исчезновения растений, животных и других организмов, зеленого фонда городских и сельских поселений, редких и находящихся под угрозой исчезновения почв, задачи государственного экологического мониторинга и экологического контроля. Отдельные главы Закона посвящены научным исследованиям в области охраны окружающей среды, основам формирования экологической культуры, ответственности за экологические правонарушения, международному сотрудничеству в области охраны окружающей среды[12].

Данный Закон имеет также немаловажное значение в вопросе соотношения экологического права с другими смежными отраслями права. Согласно его ст. 2 отношения, возникающие в области охраны окружающей среды как основы жизни и деятельности народов, проживающих на территории Российской Федерации, в целях обеспечения их прав на благоприятную окружающую среду регулируются международными договорами Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Отношения, возникающие в области охраны и рационального использования природных ресурсов, их сохранения и восстановления, регулируются международными договорами Российской Федерации, земельным, водным, лесным законодательством, законодательством о недрах, животном мире, иным законодательством в области охраны окружающей среды и природопользования.

Отношения, возникающие в области охраны окружающей среды в той мере, в какой это необходимо для обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, регулируются законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения и законодательством об охране здоровья, иным направленным на обеспечение благоприятной для человека окружающей среды законодательством.

В той мере, в какой акты названных отраслей законодательства регулируют отношения в сфере взаимодействия общества и природы, они служат источниками экологического права. Нормативные предписания в данной сфере предусмотрены в большинстве отраслей российского законодательства. Так, они установлены:

- Законом РФ от 30 марта 1999 г. «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» ( в ред. от 19.07.2011 г.);

- Таможенным кодексом Российской Федерации от 28 мая 2003 г. N 61-ФЗ и др.

Охрану и защиту прав собственности на природные ресурсы, экологических прав и законных интересов человека и гражданина, выполнение правовых требований природопользования и охраны окружающей среды призваны обеспечивать правоохранительные органы (милиция, прокуратура, Конституционный Суд РФ, общие суды, арбитражные суды). Свою деятельность при этом они основывают на следующих актах:

- Кодексе РФ об административных правонарушениях от 20 декабря 2001 г;

- Уголовном кодексе РФ от 24 мая 1996 г.;

- Гражданском кодексе РФ. От 30 ноября 1994г. и др.

3.4 Нормативные правовые акты Президента РФ, Правительства РФ, министерств и ведомств в системе источников права окружающей среды

Названные виды нормативных правовых актов носят подзаконный характер. В системе источников экологического права они расположены в определенной иерархии и занимают значительное место. Следует отметить, что с учетом перспектив создания правового государства их удельный вес должен быть существенно уменьшен. Основное содержание правовых норм должно быть предусмотрено законом. Преимущественно законами должны устанавливаться первичные нормы права, конкретизируемые и развиваемые затем в подзаконных актах. В то же время роль подзаконных актов в механизме действия права существенна. В теории права высказывается точка зрения, что «в основном в форме конкретизации реализуется право, выраженное в законах»[13].

Нормотворческая компетенция Президента России предусмотрена ст. 90 Конституции РФ, согласно которой Президент РФ принимает акты в форме указов и распоряжений. Источниками экологического права являются те из них, которые устанавливают нормы права, т.е. правила общего характера, модель поведения. Указы и распоряжения главы государства обязательны для исполнения на всей территории России. Как подзаконные акты они не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам.

В целом Президентом РФ принимается значительное число указов и распоряжений в сфере взаимодействия общества и природы. Указы Президента Российской Федерации занимают важное место в системе нормативных актов по экологическому праву. Таковы, например, Указ Президента РФ от 28 августа 2003 г. N 991 "О совершенствовании единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций" (с изм. и доп. от 11 июля 2004 г.); Указ Президента РФ от 20 мая 2004 г. N 649 "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти" (с изм. и доп. от 28 июля, 13 сентября, 11 октября, 18 ноября, 1 декабря 2004 г.,в ред от25.08.2010 г.);

В соответствии с Конституцией России нормотворческая компетенция Правительства РФ в области природопользования и охраны окружающей среды существенным образом отличается от компетенции Президента. Согласно ст. 115 Правительство издает постановления и распоряжения на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ. Это положение, вытекающее из принципа разделения властей, означает, что правительство может создать норму права лишь в рамках делегированного нормотворчества, когда необходимость принятия правительственного постановления или распоряжения вытекает из актов более высокого иерархического уровня. Правительство принимает свои акты, создавая источники экологического права, если это предусмотрено в законе или указе Президента или если это необходимо для выполнения возложенной на Правительство функции. Разновидностью источников экологического права являются нормативные правовые акты министерств и ведомств. В пределах своей компетенции министерства и ведомства вправе принимать обязательные для исполнения акты. При этом акты специально уполномоченных государственных органов в области природопользования и охраны окружающей среды, наделенные неведомственной компетенцией, являются обязательными для других министерств и ведомств, юридических и физических лиц, общественных объединений. Акты министерств и ведомств, осуществляющих отраслевое управление, обязательны для исполнения в пределах соответствующей отрасли.

Субъекты Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов вправе принимать в соответствии с генеральными законами законы и иные нормативные правовые акты, а вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения осуществлять собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов. Так, например, законы о земле Саратовской области, Самарской области, Земельный кодекс Республики Татарстан.

Источниками экологического права являются нормативные правовые акты представительных и исполнительных органов местного самоуправления, если в соответствии со ст. 132 Конституции РФ закон наделил их соответствующими государственными полномочиями. Такие полномочия определены рядом законодательных актов, в том числе Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Он относит к ведению местного самоуправления принятие и изменение уставов муниципальных образований, а также обеспечение санитарного благополучия населения, регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований, благоустройство и озеленение территории, организацию утилизации и переработки отходов, участие в охране окружающей среды.

Решения судов, несмотря на свою оригинальность и юридическую грамотность, не могут служить образцом, источником для принятия решения по другому аналогичному делу. Отсюда следует, что российская доктрина рассматривает судебную практику лишь в плане применения права, толкования и разъяснения его отдельных положений[14].

Полагается, что анализ роли судов в контексте принципа разделения властей и признания судебной власти в качестве самостоятельной ветви власти дает основание для существования иной позиции. Ее суть - в признании судебной практики источником права окружающей среды, поскольку в рамках принципа разделения властей суды наделяются новыми полномочиями нормотворческого органа власти.

Так, в соответствии с ч. 2 ст. 46 Конституции РФ решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд. Отсюда следует, что в суд может быть обжалован нормативный акт любого уровня. Согласно ст. 3 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» Конституционный Суд разрешает дела о соответствии Конституции РФ федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ, конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов Федерации.