Нормы экологического права

Законом «Об охране окружающей среды» установлено, что защита окружающей среды в зонах чрезвычайных ситуаций регулируется Федеральным законом «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», другими правовыми актами РФ, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ (ст. 57). Эти мероприятия осуществляются после издания Президентом РФ – Правительством РФ акта о признании того или иного региона зоной повышенного экологического риска.

Эти меры можно разделить на три основные группы:

− первая – прекращение, приостановление, ограничение экологически вредной деятельности;

− вторая – проведение работ по улучшению состояния окружающей среды     − третья – компенсация вреда, причиненного здоровью граждан, путем выдачи экологического пособия, установления различных экологических льгот для населения[5].

3. Правовой режим зон экологического бедствия

Зонами экологического бедствия объявляются участки территории РФ где в результате хозяйственной и иной деятельности произошли глубокие необратимые изменения окружающей природной среды, повлекшие существенное ухудшение здоровья населения, нарушение природного равновесия, разрушение естественных экологических систем, деградацию флоры и фауны.

Как видим, принципиального различия между зонами чрезвычайной экологической ситуации и зонами экологического бедствия Закон не установил. В том и другом случае речь шла об участках территории с деградированной окружающей средой. Но применительно к зонам чрезвычайной экологической ситуации говорилось, что это участки, где происходят устойчивые отрицательные изменения в окружающей природной среде. А зоны экологического бедствия, сказано, - это участки, где произошли глубокие необратимые изменения природной среды.

На практике же трудно определить характер изменений: являются ли они устойчивыми или глубокими, произошли или продолжают происходить. И потому при всей серьезности экологической ситуации во многих регионах страны институт экологически неблагополучных территорий на практике в России не действовал. Правда, другой причиной этому, очевидно, был дефицит финансовых средств, которые требовались бы на экологическую реабилитацию деградированной территории.

В сравнении с Законом РСФСР "Об охране окружающей природной среды" в новом Федеральном законе "Об охране окружающей среды" обоснованно предусмотрен лишь один вид зон - экологического бедствия.

Новый Закон, однако, не определяет понятие зоны экологического бедствия. Его определение дается в проекте Федерального закона "О статусе зон экологического бедствия и регулировании хозяйственной и иной деятельности на их территории". Зона экологического бедствия - территория, на которой состояние окружающей среды и показатели здоровья населения соответствуют критериям экологического бедствия или превышают их.

Что касается зон экологического бедствия, порядок их объявления Федеральным законом "Об охране окружающей среды", как и их правовой режим в целом, не урегулирован. В этой связи обратимся к проекту Федерального закона "О статусе зон экологического бедствия и регулировании хозяйственной и иной деятельности на их территории".

Проектом предусмотрены основания для инициирования объявления территории зоной экологического бедствия (ст. 10). Инициирование объявления территории как зоны экологического бедствия может осуществляться в случае возникновения негативных изменений в окружающей среде на значительной территории. Для инициирования решения учитываются определенные последствия негативных изменений в состоянии окружающей среды. К ним относятся:

- возникновение реальной угрозы здоровью людей, проявившееся в значительном увеличении уровня заболеваемости населения;

- деградация экологических систем;

- резкое ухудшение природных условий хозяйственной и иной деятельности на соответствующей территории.

При этом инициирование объявления территории зоной экологического бедствия производится лишь при невозможности устранить негативные изменения без применения чрезвычайных мер со стороны государства.

С целью обоснованности принятия решения о придании территории статуса зоны экологического бедствия состояние окружающей среды оценивается на основе определенных критериев. Критерии экологического бедствия разрабатываются специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды. После согласования специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения критерии утверждаются Правительством РФ.

Законопроектом предусмотрены требования о границах зоны экологического бедствия. Административные границы зоны экологического бедствия устанавливаются по границе наименьшей административно-территориальной единицы или установленных границ хозяйственных объектов и комплексов, в пределах которых характеристики состояния окружающей среды и здоровья населения соответствуют критериям экологического бедствия территорий. В случае если зона экологического бедствия расположена на территории нескольких смежных административно-территориальных единиц, границей зоны экологического бедствия является внешняя граница этих административно-территориальных образований.

Законопроект устанавливает круг субъектов инициирования придания территории статуса зоны экологического бедствия. Ими являются:

- органы местного самоуправления;

- органы государственной власти Российской Федерации;

- органы государственной власти субъектов РФ;

- федеральные органы исполнительной власти в области охраны окружающей среды и их территориальные подразделения на местах.

Граждане, общественные объединения, организации и политические партии также вправе участвовать в принятии решений по приданию статуса зоны экологического бедствия, осуществлению хозяйственной и иной деятельности на ее территории и снятию статуса зоны экологического бедствия. По вопросам зон экологического бедствия названные субъекты обладают широким кругом прав:

- выступать инициаторами придания и снятия статуса зоны экологического бедствия территории, на которой они проживают;

- запрашивать и получать в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов РФ, органах местного самоуправления и Дирекции федеральной целевой программы по выводу территории из состояния экологического бедствия необходимую информацию о состоянии окружающей среды и здоровья населения на территории зоны экологического бедствия;

- принимать участие в обсуждении вопросов об установлении административных границ зон экологического бедствия, разработке проекта федеральной целевой программы мероприятий по выводу территорий из состояния экологического бедствия и реализации этих мероприятий;

- инициировать введение ограничений и прекращение хозяйственной и иной деятельности, запрет на использование природных ресурсов;

- принимать участие в обсуждении вопросов об установлении ограничений и о прекращении хозяйственной и иной деятельности, запрете на использование природных ресурсов и переселении граждан с загрязненных территорий;

- оказывать содействие проведению работ по восстановлению объектов окружающей среды.

В порядке придания территории статуса зоны экологического бедствия особую роль законопроект отводит органам местного самоуправления и (или) органам государственной власти субъекта РФ. При установлении обоснованности придания территории статуса зоны экологического бедствия эти органы подготавливают материалы для представления на государственную экологическую экспертизу. С этой целью организует:

- подготовку материалов, обосновывающих необходимость придания территории статуса зоны экологического бедствия, включая материалы по оценке состояния окружающей среды и здоровья населения, и подтверждающих превышение критериев экологического бедствия;

- разработку проекта федеральной целевой программы по выводу территории из состояния экологического бедствия;

- проведение обсуждения с населением и общественными организациями разработанных документов.

Представляется, что наряду с органами местного самоуправления и органами государственной власти субъектов РФ особую роль в инициировании и обосновании решения о придании экологически деградированной территории должны играть природоохранные органы. Специализированные органы в отличие от органов публичной власти исходно призваны решать задачи не только охраны окружающей среды, но и восстановления ее состояния на деградированных территориях. Поэтому прежде всего им должна принадлежать инициатива принятия решения о ее объявлении зоной экологического бедствия. В этой связи в цитируемый законопроект важно внести соответствующее дополнение.

Следующая стадия в процедуре принятия решения об объявлении зоны экологического бедствия - проведение государственной экологической экспертизы подготовленных материалов, обосновывающих придание территории статуса зоны экологического бедствия и проекта федеральной целевой программы по выводу территории из состояния экологического бедствия. При положительном заключении государственной экологической экспертизы специально уполномоченный орган в области охраны окружающей среды направляет материалы, касающиеся зон экологического бедствия, в специально уполномоченный орган в области разработки и реализации государственной социально-экономической политики для рассмотрения их в установленном порядке.

В соответствии с законопроектом решение о придании территории статуса зоны экологического бедствия принимает Правительство Российской Федерации. Оно же утверждает федеральную целевую программу по выводу территории из состояния экологического бедствия. Решение Правительством РФ должно быть принято не позднее одного месяца со дня представления соответствующих документов. Решение об отказе в придании территории статуса зоны экологического бедствия должно быть аргументировано и доведено до инициатора объявления территории зоной экологического бедствия, субъекта Российской Федерации и органа местного самоуправления. Отрицательное решение Правительства РФ может быть обжаловано в судебном порядке.

Вопрос об уровне принятия такого решения принципиален для федеративного государства. В какой мере обоснованна позиция представительного уровня о принятии этого решения лишь на федеральном уровне? Такой же подход был реализован законодателем в ст. ст. 58 и 59 Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды". С нашей точки зрения, этот подход научно не вполне обоснован.

С чем связано решение федерального законодателя и означает ли это, что субъекты РФ не могут сами принять решение об объявлении на своей территории зоны экологического бедствия? Думается, что, принимая решение об объявлении экологически неблагополучных территорий на национальном уровне, законодатель исходил прежде всего из того, что финансирование мероприятий, связанных с восстановлением благоприятного состояния природы, будет осуществляться в том числе за счет средств федерального бюджета. Но это вовсе не означает, что субъекты Федерации не могут сами принять решение об объявлении соответствующих зон. Более того, субъекты РФ, основываясь на ст. 72 Конституции России и исходя из своих экологических интересов, могут и должны проявлять активность в этом направлении. Такое суждение подтверждается, в частности, Экологическим кодексом Республики Башкортостан, принятым 28 октября 1992 г., в соответствии с которым Верховный Совет Республики, а также Президент Республики наделены правом объявлять как зоны чрезвычайной экологической ситуации, так и зоны экологического бедствия (ст. ст. 60, 61). При этом, правда, встает вопрос: вправе ли субъект РФ предусматривать в своем законе финансирование мероприятий по оздоровлению окружающей среды в зонах за счет средств федерального бюджета, как это сделано в упомянутом Кодексе? Думается, что этого они делать не могут.

Основным документом, регулирующим деятельность предприятий, организаций и физических лиц по выполнению мероприятий, обеспечивающих соблюдение режима зоны экологического бедствия, является Федеральная целевая программа по выводу территории из состояния экологического бедствия. Основной ее целью является улучшение состояния окружающей среды и здоровья населения, обеспечивающее снятие статуса зоны экологического бедствия.

Согласно проекту Закона проект федеральной целевой программы по выводу территорий из состояния экологического бедствия разрабатывается органами местного самоуправления. При этом используются средства органов местного самоуправления, предприятий и организаций, расположенных на территории зоны экологического бедствия, а также средств федерального бюджета и бюджета соответствующего субъекта РФ.

Посредством федеральной целевой программы должны предусматриваться мероприятия, направленные на решение задач: снижения уровня негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, осуществляемой на территории зоны экологического бедствия, на окружающую среду и здоровье населения; улучшения состояния водных ресурсов, атмосферного воздуха, почв, растительного и животного мира, природных ландшафтов; охраны и восстановления здоровья населения. Такие мероприятия носят производственно-технический, социальный, организационный, правовой и административный характер. Реализация мероприятий сопровождается проведением государственного мониторинга состояния окружающей среды на территории зоны экологического бедствия и государственного социально-гигиенического мониторинга.