Министерство природных
ресурсов (МПР) подвело предварительные
итоги работы по подготовке перечней
земельных участков, на которые у
Российской Федерации, субъектов РФ
и муниципальных образований
возникает право собственности.
Анализ итогов выявил ряд проблем
правоприменительного характера, связанных
с практической реализацией и
несовершенством закона «О разграничении
государственной собственности
на землю» (от 17 июля 2001 года).
Лесной фонд, водные объекты, заповедники
В соответствии с лесным законодательством
Российской Федерации лесной фонд, занимающий
69 % территории суши Российской Федерации,
и расположенные на землях обороны леса
находятся в федеральной собственности
(ст.19 Лесного кодекса РФ). В ст.37 Водного
кодекса РФ установлено, что в собственности
субъектов РФ могут находиться водные
объекты, акватории и бассейны которых
полностью расположены в пределах территории
соответствующего субъекта. Однако большинство
малых и средних водных объектов охватывают
территории многих субъектов РФ, и до сих
пор не было прецедента признания водного
объекта собственностью субъекта РФ. Следовательно,
водные объекты на территории Российской
Федерации фактически также находятся
исключительно в федеральной государственной
собственности. Территории государственных
природных заповедников и национальных
парков относятся к особо охраняемым территориям
федерального значения и также являются
федеральной собственностью (стст. 6 и
7 закона «Об особо охраняемых природных
территориях»). Таким образом, согласно
законодательству лесной фонд, водные
объекты, заповедники в целом относятся
к федеральной собственности, но при определенных
обстоятельствах могут находиться и в
собственности субъектов РФ, и в муниципальной
собственности. Законодательная база,
регулирующая эти вопросы, недостаточно
определенна.
Недра Согласно закону "О недрах"
(статьи 1.2, 2, 3 и 4), недра являются государственной
собственностью, а владение, пользование
и распоряжение государственным фондом
недр осуществляется совместно Российской
Федерацией и субъектами РФ. По мнению
МПР, отсутствие четких критериев выделения
участков недр федерального, регионального
и местного значения (а деятельность по
воспроизводству минерально-сырьевой
базы носит постоянный характер) приведет
в результате реализации закона "О разграничении
государственной собственности на землю"
к возникновению бесконечных споров между
Российской Федерацией и субъектами РФ
о разграничении собственности на землю.
Возможен и такой вариант, когда в качестве
критерия отнесения земельных участков
к той или иной собственности может использоваться
сам факт залегания полезных ископаемых
под земельным участком.
Проблемы, возникающие при разграничении
государственной собственности на землю
в ходе реализации вышеназванного закона,
делятся на две группы:К первой группе
относятся проблемы, возникающие в случае,
когда один и тот же земельный участок
в силу законодательства может быть отнесен
как к собственности Российской Федерации,
так и собственности субъектов РФ и муниципальных
образований. Например, некоторые особо
охраняемые природные территории регионального
значения в ряде случаев расположены в
границах лесного фонда, а согласно действующему
законодательству об особо охраняемых
природных территориях в их границах допускается
наличие земельных участков, относящихся
к собственности муниципальных образований.
В такой ситуации установление собственника
указанных земельных участков затруднительно,
поскольку если определять собственника
по признаку отнесения к лесному фонду,
то им должна быть Российская Федерация,
а если по признаку отнесения к территории
особо охраняемой природной территории
регионального значения, то собственником
должен быть субъект Российской Федерации.
Если же такой земельный участок занят
жилыми зданиями и объектами социально
культурного назначения, то он должен
относиться к собственности муниципального
образования. Отсутствие в законе «О разграничении
государственной собственности на землю»
приоритетов отнесения земельных участков
к той или иной собственности делает неизбежным
разрешение вопроса в судебном порядке.
Вторая группа проблем обнаружилась в
связи с применением такого критерия разграничения,
как отнесение расположенного на соответствующих
землях имущества к собственности Российской
Федерации, субъектов РФ и муниципальных
образований. В частности, до сих пор не
имеют собственника и являются бесхозяйными
ряд гидротехнических сооружений. В отношении
многих унитарных предприятий и учреждений
нельзя сделать однозначный вывод об их
принадлежности к федеральной собственности,
либо собственности субъектов РФ. Схожие
проблемы есть и с целым рядом объектов
недвижимости, которые в свое время находились
во владении территориальных органов,
имевших двойное подчинение федеральному
органу власти и администрации соответствующего
субъекта РФ. Неясна судьба некоторых
объектов недвижимости, приобретавшихся
в свое время на средства территориальных
экологических фондов, международных
займов и грантов и др.
Нельзя сказать, что правительство не
замечает этой проблемы. 4 марта 2002 года
оно утвердило Правила подготовки и согласования
перечней земельных участков, на которые
у Российской Федерации, субъектов РФ
и муниципальных образований возникает
право собственности. Однако Правила,
по мнению МПР регулируя технические и
процедурные вопросы, не могут расширительно
толковать критерии, установленные федеральным
законом и не способны заполнить собой
пробелы действующего законодательства.
В итоге министерство пришло к следующему
выводу: реализация закона «О разграничении
государственной собственности на землю»
в условиях, когда подавляющая часть территории
России (более 70 %) должна быть отнесена
к федеральной государственной собственности,
а оставшаяся часть земель является в
основном спорной, может повлечь за собой
проблемы как финансово-экономического
и политического характера. В первом случае
проблемы будут связаны с бременем собственника
имущества и затратами на его содержание,
во втором - чреваты явным неприятием региональными
властями такого несправедливого, по их
мнению, распределения собственности
на землю. Таким образом, МПР полагает,
что вопросы разграничения госсобственности
на землю нуждаются в дополнительной проработке,
в том числе с учетом адекватного перераспределения
доходов и расходов консолидированного
бюджета РФ и проведения соответствующей
региональной политики. |