Исследование особенностей правового регулирования труда муниципальных служащих

Необходимость и актуальность исследования особенностей правового  регулирования труда муниципальных  служащих как субъектов трудового  права вызваны рядом причин.

В первую очередь это обусловлено  кардинальной реформой местного самоуправления, происходящей в настоящая время. Начало данной реформы традиционно определяется вступлением в действие Конституции Российской Федерации 1993 года1. Она послужила основой для появления нового специального вида правоотношений, предметом которых стало местное самоуправление вообще и муниципальная служба в частности. Для концептуальной смены характера правового регулирования вопросов муниципальной службы (службы в органах местного самоуправления) наиболее значимой стала ст. 12 Конституции РФ. Указанной нормой было провозглашено выделение органов местного самоуправления из системы органов государственной власти. Таким образом, Конституция 1993 г., признавая и гарантируя местное самоуправление как "самостоятельный уровень власти, организационно обособленный в системе управления обществом и государством, заложила правовую основу для учреждения муниципальной службы - нового вида служебной деятельности в нашем обществе"2. Данное конституционное положение позволило сделать несколько основных выводов, определивших дальнейшее развитие правового регулирования муниципальной службы.

1. Служба в органах местного  самоуправления не является государственной  • службой.

1 Рос. газ. 1993.22 дек.

2 Фадеев В. И.. Муниципальная  служба в Российской Федерации  // Местное самоуправление: современный  российский опыт законодательного  регулирования. М., 1998. С. 103.

4

2. Требуется специальное  правовое регулирование вопросов  муниципальной службы.

В чем состоят особенности  муниципальной службы как правового  института? Кто и каким образом  вправе регулировать вопросы, относящиеся  к муниципальной службе?

Ответы на эти и другие, производные от них вопросы должно было дать текущее законодательство, конкретизирующее положения Конституции  РФ.

ОЗначительная роль в правовом регулировании организации и деятельности местного самоуправления вообще и муниципальной службы в частности принадлежит Закону от 26 ноября 1996 г. № 141-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"1 и Закону от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации"2. Данные нормативные акты вместе с Конституцией составили правовую основу регулирования муниципальной службы в Российской Федерации. Их значение состоит прежде всего в выделении (обособлении) из общей массы социальных отношений правоотношений по муниципальной службе как особого правового феномена со свойственным только ему содержанием: правами, обязанностями и ответственностью участников правоотношений. Специализация правового регулирования была законодательно оформлена путем установления особого круга субъектов (служащих органов местного самоуправления и др.) — участников отношений, предметом которых является муниципальная служба. Определен состав нормативных правовых актов, входящих в законодательство о муниципальной службе, а также предусмотрена компетенция различных субъектов в сфере установления общих прав и обязанностей для муниципальных служащих всей Российской Федерации, ее отдельных регионов (субъектов Российской Федерации) и отдельных муниципальных образований.

Но говоря о муниципальной  службе как о правовом институте, основанном на нормах специального законодательства не следует забывать о единстве правового регулирования комплекса правовых отношений, охватываемых

1 Рос. газ. 1995. 1 сент.

2 Рос. газ. 1998. 16янв.

термином "муниципальная  служба". Единство выражается в том, что нормы, являющиеся элементами комплексного образования - муниципального права, продолжают оставаться в системе основных отраслей права — трудового, конституционного, административного. Это связано  с тем, что законодательное выделение  отношений муниципальной службы обусловлено исключительно особенностью субъектов, в них участвующих, а  именно: появлением новых субъектов  власти в Российской Федерации - органов  местного самоуправления1. Так, согласно п. 1.1 Проекта Основных положений (Концепции) государственной политики развития местного самоуправления в Российской Федерации концепция государственного устройства Российской Федерации (в соответствии с конституционными нормами) базируется на трехуровневой организации публичной власти2. При этом власть народа (публичная власть) осуществляется в стране на уровне местного самоуправления и двух уровнях государственной власти -федеральном и субъектов Российской Федерации. Каждый из этих уровней обладает исключительной компетенцией, вторгаться в которую органы иного уровня публичной власти не вправе.

В связи с этим появление  новых муниципальных правоотношений вообще и по муниципальной службе в частности вызвано двумя  основными группами причин. С одной  стороны, обстоятельствами материальными, объективно и независимо от других лежащими в основе исторического  развития. Это развитие производительных сил и производственных отношений  общества, вызывающее

1 Термин "муниципальное  право" в данном случае означает "совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих  общественные отношения, возникающие  в процессе организации местного  самоуправления и решения населением  муниципальных образований непосредственно  через выборные и другие органы  местного самоуправления вопросов  местного значения, а также в  процессе реализации отдельных  государственных полномочий, которыми  могут наделяться органы местного  самоуправления" (см.: Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации: Учеб. - М.: Юристъ, 1997. С. 11).

2 Рос. газ. 1999. 13апр.

6

необходимость совершенствования  и усложнения правового регулирования  общественных отношений. С другой стороны, политическими причинами: демократизацией  современного российского общества, вхождением Российской Федерации в  Совет Европы и необходимостью в  связи с этим соблюдения общепризнанных норм, в том числе принятых указанной  международной организацией. Так, согласно ч. 1 ст. 2 Европейской Хартии местного самоуправления от 15 октября 1985 г. принцип  местного самоуправления должен быть признан в законодательстве страны и по возможности в конституции  страны1.

Местное самоуправление в  России в настоящее время "выступает  в качестве: фундаментального конституционного принципа, учреждающего, признающего  и гарантирующего управленческую самостоятельность  мест; правотворческой, правоприменительной  и правореализационной деятельности, направленной на осуществление этого принципа; а также политико-правового состояния местной жизни, складывающегося под воздействием конституционного механизма и факторов, его искажающих"2.

Необходимость конституционного выделения местного самоуправления в отдельный правовой институт признается не всеми специалистами. Для некоторых  авторов закрепленное в Конституции  особое положение местного самоуправления является "одним из ряда мифов, которым  могут позавидовать наши писатели-фантасты"3. Представители данной точки зрения рассматривают местное самоуправление в качестве особого уровня государственной  власти.

1 СЗ РФ. 1998. № 36. Ст. 4466. Конвенция  ратифицирована Федеральным законом  от 11 апреля 1998 г. № 55-ФЗ (Рос. газ. 1998.15 апр.).

2 Вьщрин И. В., Кокотов А. Н. Муниципальное право России: Учеб. -Екатеринбург: Изд-во УрГЮА, 1997. С. 8.

3 Безуглов А. А. Актуальные  проблемы формирования местного  самоуправления в Российской  Федерации // "Круглый стол" в Институте государства и  права РАН // Государство и право. 1997. № 5. С. 23. А. А. Безуглов считает,  что местное самоуправление в  том виде, в котором оно закреплено  в Конституции, противопоставляется  общенародному государству.

7

Напротив, по мысли А. А. Торшенко, конституционное отделение местного самоуправления от государственной власти не означает абсолютного разделения государственного управления и местного самоуправления или их противопоставления, а свидетельствует о том, что и то и другое - "составные части конституционного (негосударственного) механизма"1.

Не вступая в дискуссию  о необходимости отделения органов  местного самоуправления от государственных  органов, отметим следующее. Институт муниципальной службы следует рассматривать  в качестве самостоятельного правового  института, регулирующего вопросы  негосударственной службы в органах  местного самоуправления, а именно: как отношения по применению наемного труда муниципальных служащих, которые  выступают особой категорией наемных  работников. Подход к государственной  и муниципальной службе как к  разновидности труда, профессиональной трудовой деятельности возобладал в  современном российском законодательстве. "Законодательное определение государственной и муниципальной службы как разновидности профессиональной 'щ трудовой деятельности вызывает необходимость корректировки научных

I исследований. В частности,  констатируя принадлежность государственной  и

муниципальной службы к общественному  труду, следует выявить специфические  особенности этого труда, позволяющие  отграничить его от других видов  общественной трудовой деятельности"2.

Институт муниципальной  службы рассматривается нами как  смешанный институт трудового права, сформированный по субъектному признаку. Данный правовой институт представляет собой объединение в основном исключительных норм, модификация которых (по сравнению с общими нормами законодательства о

1 Торшенко А. А. Муниципальное право Российской Федерации: Курс лекций. Екатеринбург, 1994. Вып. 1. С. 5.

2 Гусев А. В. Государственная  и муниципальная служба как  разновидность профессиональной  трудовой деятельности // "Региональное  управление и кадровая политика: проблемы становления государственной  и муниципальной службы Тюменской  области": Матер, науч -практ конф., Тюмень, 1999. С. 45.

8

труде) обусловлена действием определенных производственных, социальных и других факторов. Среди этих исключительных норм можно выявить нормы-дополнения, нормы-приспособления, а в некоторых случаях — нормы-изъятия, ограничивающие пользование тем или иным правом, исполнение тех или иных обязанностей.

i В совокупности нормы смешанного института трудового права

"муниципальная служба" призваны обеспечить целостное  воздействие на существенные  условия труда муниципальных  служащих путем закрепления для  них особого правового режима. Его отличительные черты выражаются  в установлении или законодательном  закреплении возможности установления  определенных отличий в порядке  приема, перевода и увольнения, оплаты  труда и т. п1.

Круг вопросов, возникающих  в связи с применением труда  муниципальных служащих, сегодня  весьма значителен. В первую очередь  это обусловлено тем, что j законодательство о муниципальных служащих, провозглашенных  в качестве особой

' категории субъектов  права, находится в стадии становления.  При этом основная

щ задача по формированию правового  статуса муниципального служащего  возложена

' федеральным законодательством  на субъектов Российской Федерации и

муниципальные образования. Отсутствие соответствующего законодательства субъектов Российской Федерации, а  также нормативных правовых актов  органов местного самоуправления зачастую приводит к возникновению пробелов в правовом регулировании муниципальной  службы и необходимости использования  аналогии закона или права при  решении конкретных

1 Рассмотрение совокупности  нормативных правовых актов о  муниципальной службе в качестве "смешанного трудо-правового института" основано на концепции, предложенной М. В. Молодцовым. Он писал: "О наличии смешанного института можно говорить в тех случаях, когда законодательство не предусматривает не отдельные исключения в правовом регулировании труда для той или иной категории работников... а вводит именно особый трудовой режим, охватывающий все существенные условия труда или их значительную часть" (Молодцов М. В. Система советского трудового права и система законодательства о труде. М., Юрид. лит, 1987. С. 130).

9

юридических казусов, возникающих  на практике. На бездействие органов  государственной власти субъектов  РФ и органов местного самоуправления, отказ от нормативного регулирования  на соответствующем уровне вопросов, связанных с осуществлением местного самоуправления, в Проекте Основных положений ... указывается как на одну из проблем, связанных со становлением местного самоуправления.

Предметом настоящего диссертационного исследования является совокупность проблем, относящихся к регулированию  применения труда муниципальных  служащих.

Необходимо отметить, что  вопросы муниципальной службы затрагивали  в работах различных ученых, в  том числе проводящих исследования в сфере государственной службы, местного самоуправления, среди которых  можно выделить Ю. Н. Старилова, В. И. Фадеева и некоторых других авторов. Однако специальных научных исследований по теме диссертации не проводилось.

В работе рассматриваются  лишь основы регулирования труда

Щ муниципальных служащих. Такой подход вызван рядом объективных обстоятельств.

| f Главной причиной ограниченного  рассмотрения соответствующих вопросов

! является закрепленная  в Конституции РФ и федеральных  законах децентрализация

правового регулирования  указанных отношений. Это, во-первых, касается законодательства о труде, а во-вторых, специального законодательства о муниципальной службе1. Вот почему, невозможно, дать исчерпывающий перечень трудовых прав и обязанностей, которые могут быть закреплены правовыми актами за муниципальными служащими поскольку в этом случае изложение материала свелось бы к перечислению специфических прав и обязанностей, которыми наделены муниципальные служащие отдельных

щ\ регионов или муниципальных  образований. Такое перечисление, по мнению

автора, скрыло бы объективные  закономерности, влияющие на формирование,

1 Разделение законодательства, регулирующего правовое положение  муниципальных служащих, на законодательство  о труде и законодательство о муниципальной службе предусмотрено, в частности, п. 3 ст. 4 Закона "Об основах муниципальной службы в РФ".