Теоретические аспекты налогового администрирования

УДК    351.713 

ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ   НАЛОГОВОГО АДМИНИСТРИРОВАНИЯ (ПО МАТЕРИАЛАМ РЕСПУБЛИКИ КОМИ)  

Т.А. Найденова  

Сыктывкарский государственный университет, г. Сыктывкар 

    На  протяжении ряда лет в Бюджетном  послании Президента РФ Федеральному Собранию в качестве основной проблемы, требующей решения в области налоговой реформы, указывается на недостаточно эффективное реформирование налогового администрирования. Недостатки налогового администрирования приводят к увеличению налоговых правонарушений, снижению поступления налогов в бюджет и разбалансированности действий уполномоченных налоговых органов.  Налоговое администрирование в связи с этим выступает одним из важнейших инструментов  обеспечения стабильности и эффективности налоговой системы.

    Несмотря  на возросший интерес к вопросам налоговой деятельности государства в научной экономической литературе исследование вопросов налогового администрирования находится на начальной стадии. В доктрине не сложилось единого определения налогового администрирования.

    В российской теории и практике имеют место два подхода к определению дефиниции «налоговое администрирование».

    Представители первого подхода рассматривают  налоговое администрирование как  целенаправленную плановую комплексную  управленческую деятельность системы уполномоченных органов, организаций и их должностных лиц по организации применения законодательства о налогах и сборах, осуществлению контроля за его соблюдением, правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты в бюджет налогов и сборов, проведению мероприятий, направленных на оптимизацию управленческих процессов, а также по обеспечению выполнения налогоплательщиками возложенных на них обязательств.

    Так, по мнению Л.Я. Абрамчик, налоговое администрирование можно рассматривать как своеобразный механизм управления в налоговой сфере. При этом в узком смысле налоговое администрирование автор определяет как повседневную деятельность налоговых органов и их должностных лиц, обеспечивающую своевременную и полную уплату налогоплательщиками в бюджеты налогов, сборов и иных обязательных платеже [2].

    Аналогичной позиции придерживается Л.И. Гончаренко. Она рассматривает налоговое администрирование как определяющую часть управления налоговой системой, внутренний фактор ее развития. Налоговое администрирование осуществляется исполнительными органами власти и налоговыми органами. Текущий и последующий мониторинг позволяет принимать управленческие решения, направленные на поддержание и развитие налоговой системы и налоговых органов как ее части [3].

    Более широкое определение налогового администрирования дают Пономарев А.И., Игнатова Т.В. По их мнению налоговое администрирование -это приведение процесса взимания налогов и возникающих отношений и связей между представителями налоговых органов и налогоплательщиков в соответствии с изменившимися производственными отношениями и формами хозяйствования [5].

    В рамках второго подхода налоговое  администрирование рассматривается  как повседневная деятельность налоговых  органов и их должностных лиц, обеспечивающая своевременную и полную уплату налогоплательщиками в бюджеты налогов, сборов и иных обязательных платежей.

    Следует отметить, что второй, менее детальный  подход не вполне удачен методологически, поскольку понятие налогового администрирования, данное в его рамках, сходно с термином "налоговый контроль», определение которого приводится в статье 82 Налогового Кодекса РФ.

    Таким образом, одни исследователи дают максимально детализированную дефиницию, тогда как другие придают налоговому  администрированию более широкий смысл.

    В законодательстве РФ о налогах и сборах определение термину "налоговое администрирование" не дается, хотя термин "налоговое администрирование" зачастую встречается в контексте его совершенствования и улучшения.

    Из  анализа статей Налогового Кодекса  РФ можно сделать вывод о том, что налоговое администрирование включает:  учет  субъектов и объектов налоговых правоотношений (ст. ст. 83-86 НК РФ); процедуры по исчислению и уплате налогов (гл. гл. 7-12 НК РФ); контрольные процедуры (гл. гл. 13, 14, НК РФ); меры  применения ответственности за совершенные налоговые правонарушения (гл. гл. 15-18 НК РФ).

      Использование в налоговой и  судебной практике не зафиксированного в законодательстве термина не желательно. Закрепление в теории и практике понятия налогового администрирования облегчило бы понимание налоговых отношений. Мы предлагаем в связи с этим во избежание подмены понятий определять явление налогового администрирования через его специфические признаки.

    К признакам налогового администрирования  как деятельности уполномоченных органов могут быть отнесены: целевой характер деятельности уполномоченных органов, проявляющийся в обеспечении достижения целей, определенных государственной налоговой политикой и установленных законодательством о налогах и сборах; регламентированный характер деятельности, выраженный в наличии процессуальных и процедурных норм; подзаконность деятельности, так как она осуществляется на основании и во исполнение законодательных норм в целях реализации требований закона; регулярный характер деятельности; вторичный характер по отношению к законодательной деятельности; наличие административно-властных полномочий у уполномоченных органов; осуществление контроля за деятельностью администрируемых лиц.

    Налоговое администрирование базируется на общих принципах функционирования налоговой системы, таких, как: законность; равенство перед законом; добровольное исполнение налоговой обязанности; право на защиту законных интересов и прав; гласность и защита сведений, составляющих налоговую тайну; презумпция невиновности налогоплательщика; неотвратимость юридической ответственности за допущенные правонарушения.

    Методами  налогового администрирования являются: планирование; нормативно-правовое регулирование; контроль (включая учет и регистрационные действия); обеспечение исполнения обязанностей по уплате налогов, в том числе путем применения санкций;  арбитраж.

    Налоговое администрирование осуществляется в целях реализации государственной  налоговой политики, эффективного использования  различных методов, форм и инструментов налогового планирования и регулирования, осуществления контроля в сфере налогов и сборов, обеспечения плановых налоговых доходов бюджета, укрепления налоговой дисциплины.

    Таким образом, налоговое администрирование  можно определить как урегулированную нормами права деятельность государственных уполномоченных органов в налоговой сфере, направленную на реализацию эффективной налоговой политики. В этой связи, по мнению автора, задачами государства в сфере налогового администрирования  являются планирование и прогнозирование налоговых поступлений в бюджетную систему РФ; регулирование налоговых правоотношений государства и налогоплательщика; налоговый контроль и применение мер ответственности за совершение налоговых правоотношений.

    Одной из основных задач государства в сфере налогового администрирования является планирование объемов налоговых поступлений. При осуществлении налогового планирования и прогнозирования не только реализуются фискальные задачи, но и закладываются основы оптимизации тактики и стратегии налогового регулирования и контроля. По мнению автора в современных условиях, когда идет процесс формирования оптимальной, эффективной налоговой системы, использование методов прогнозирования и анализа результатов предполагаемых изменений с помощью моделирования с применением имитационных моделей является наиболее реалистичным способом оценки налогового потенциала регионов и их практическое исполнение позволяет оптимизировать процесс налогового планирования. Актуальной задачей является внедрение стратегического налогового планирования на региональном уровне. Результатом станет не только определение научно обоснованных подходов к совершенствованию и повышению эффективности налогово-бюджетной политики регионов, но и совершенствование налогового администрирования в части правильного решения такой сложной задачи, какой является предоставление налоговых льгот. Для успешного освоения налогового планирования на всех уровнях налоговой системы и его унификации федеральному центру необходимо осуществить комплекс подготовительных мероприятий, включая создание программного обеспечения, разработку методики стратегического планирования, целевое обучение специалистов по данному профилю работы.

    Регулирование налоговых правоотношений государства  и налогоплательщика предполагает изменение налоговой политики в РФ в сторону ее открытости перед налогоплательщиками, что, в конечном счете, приводит к увеличению поступления налоговых платежей во все уровни бюджетной системы РФ, сокращению выездных налоговых проверок, поступления писем, жалоб в вышестоящие органы, а также направления исков в арбитражные суды. В России уже действует упрощенная процедура реструктуризации налоговых претензий за прошлые периоды, что и для бюджета и для бизнеса значительно выгоднее, нежели банкротство по результатам контрольной работы налоговых органов. С этой целью налоговые органы России уже ведут открытый диалог с налогоплательщиками, направленный в первую очередь на предупреждение налогового нарушения, а не на применение к ним фискальных мер. Целенаправленно ведется работа по информированию налогоплательщиков о возможных рисках, стимулируется добровольный отказ от использования незаконных схем.

    Предусмотрено проведение налогоплательщиком самостоятельной  оценки рисков по результатам своей финансово-хозяйственной деятельности, в связи с чем Федеральной налоговой службой определено 12 критериев самостоятельной оценки рисков:

    1) налоговая нагрузка у данного  налогоплательщика ниже ее среднего  уровня по хозяйствующим субъектам  в конкретной отрасли (виду экономической деятельности);

    2) отражение в бухгалтерской или  налоговой отчетности убытков  на протяжении нескольких налоговых  периодов;

    3) отражение в налоговой отчетности  значительных сумм налоговых  вычетов за определенный период;

    4) опережающий темп роста расходов над темпом роста доходов от реализации товаров (работ, услуг);

    5) выплата среднемесячной заработной  платы на одного работника  ниже среднего уровня по виду  экономической деятельности в  субъекте РФ;

    6) неоднократное приближение к  предельному значению установленных Налоговым кодексом РФ величин показателей, предоставляющих право применять налогоплательщикам специальные налоговые режимы;

    7) отражение индивидуальным предпринимателем  суммы расхода, максимально приближенной  к сумме его дохода, полученного за календарный год;

    8) построение финансово-хозяйственной  деятельности на основе заключения  договоров с контрагентами-перекупщиками  или посредниками ("цепочки контрагентов") без наличия разумных экономических  или иных причин (деловой цели);

    9) непредставление налогоплательщиком  пояснений на уведомление налогового  органа о выявлении несоответствия  показателей деятельности;

    10) неоднократное снятие с учета  и постановка на учет в налоговых  органах налогоплательщика в  связи с изменением места нахождения ("миграция" между налоговыми органами);

    11) значительное отклонение уровня  рентабельности по данным бухгалтерского  учета от уровня рентабельности  для данной сферы деятельности  по данным статистики;

    12) ведение финансово-хозяйственной  деятельности с высоким налоговым риском.

    Систематическое проведение самостоятельной оценки рисков позволит налогоплательщикам максимально уменьшить вероятность проведения выездной налоговой проверки; стимулировать их соблюдать законодательство о налогах и сборах; повышать налоговую грамотность и дисциплину; своевременно по результатам своей финансово-хозяйственной деятельности оценить налоговые риски и уточнить свои налоговые обязательства.

    Налоговые органы получили возможность выявлять наиболее вероятные "зоны риска", своевременно реагировать на возможное совершение налоговых правонарушений и определять необходимые мероприятия налогового контроля, выявлять возможность извлечения либо наличие необоснованной налоговой выгоды; формировать единый подход к планированию выездных налоговых проверок.

    Налогоплательщик нередко предпринимает для себя рискованные решения в надежде минимизировать налоги. Однако при проверке налоговыми органами могут быть вскрыты нарушения и произведены крупные доначисления, пени, штрафы, может наступить уголовная ответственность. В настоящее время политика налоговых органов направлена на предупреждение налогоплательщиком совершения налогового правонарушения путем раскрытия перед ним основных принципов контрольной работы, предложения более сознательно подойти к выбору принятия решения с учетом информации о рисках применения отдельных схем.

    Инструментами снижения налоговых рисков в налоговой сфере являются:

    1. Изучение налогоплательщиками имеющихся  схем оптимизации налогообложения. Ознакомившись с их списком, налогоплательщик находит схожую со своим бизнесом схему, и сам представляет в налоговые органы по месту постановки на налоговый учет уточненные декларации, с обязательным приложением к ним пояснений.