Действие НПА во времени, в пространстве и по кругу лиц

   Требование о безусловной необходимости официального опубликования нормативных актов, касающихся прав, свобод и обязанностей граждан, впервые было установлено 29 ноября 2001 г. Заключением Комитета Конституционного надзора N 12 (2 - 12) "О правилах, допускающих применение неопубликованных нормативных актов о правах, свободах и обязанностях граждан". В соответствии с ним официальное опубликование законов и других нормативных актов, касающихся прав, свобод и обязанностей граждан, доведение их тем или иным способом до всеобщего сведения является обязательным условием их применения.

   Однако до сих пор не прекращаются споры о порядке опубликования, содержании и результатах этой процедуры. Накоплена обширная судебная практика. В 2000 году Верховный Суд РФ рассмотрел жалобу о признании недействительным и не подлежащим применению с момента принятия Положения о порядке подтверждения трудового стажа для назначения пенсий в РФ от 4 октября 2000 г. Глубоко исследовав историю и современное законодательство об официальном опубликовании, высший судебный орган пришел к следующим выводам: "До вступления в силу Постановления Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 13 апреля 1993 г. N 307 "О регистрации и опубликовании ведомственных нормативных актов" не существовало института официального опубликования нормативных актов министерств и ведомств Российской Федерации, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан". Но и этот документ не определил достаточно четко процедуру опубликования. Недостатки Постановления Правительства РФ Верховный Суд РФ увидел в отсутствии указания конкретного журнала и срока для публикации. Отсутствие этих сведений позволило суду сделать вывод о том, что в октябре достаточным было опубликование ведомственных нормативных актов в любом издании или доведение их тем или иным способом до всеобщего сведения.

   Оспариваемое Положение было опубликовано в отраслевом издании и в отдельной брошюре, которая рассылалась в органы социальной защиты. Это было оценено судом как официальное опубликование. Он пришел к выводу, что оспариваемый нормативный акт доведен до всеобщего сведения, что является обязательным условием его применения на территории России.

Представляется, что мнение Верховного Суда РФ не в  полной мере отвечает требованиям законодательства и юридической техники. Следует различать установление требования официального опубликования и порядок этой деятельности. Именно об этом ставил вопрос заявитель. Орган конституционного контроля в 1990 году заявил о необходимости официального опубликования актов, так как его отсутствие создает основания для нарушения прав и свобод граждан. Но он не назвал и не мог назвать конкретный печатный орган, на который возлагается эта обязанность. Это должны были сделать правотворческие органы, однако они уклонились, еще раз подтвердив свою заинтересованность в отсутствии процедуры официального опубликования, и почти на три года сохранили право выбора способа доведения актов до сведения. А Верховный Суд РФ, вынося решение, истолковал отсутствие нормы не с позиций защиты прав граждан, а напротив, защиты государственного органа, не выполнившего свои правотворческие обязанности. Имеется судебная практика по решению вопросов о действенности правовых актов в зависимости от опубликования. Например, Верховным Судом РФ было рассмотрено дело, в котором сторона полагала, что оспариваемый акт не может применяться, так как не был официально опубликован. В судебном заседании было установлено, что официальный текст обжалуемого Постановления Правительства РФ от 30 мая 1997 г. N 654 был распространен через научно-технический центр правовой информации "Система". Такой способ доведения до сведения Верховный Суд РФ истолковал как опубликование в установленном порядке.

   Таким образом, Верховный Суд РФ приравнял электронное и письменное опубликование, с чем нельзя согласиться по ряду причин. Замена одного способа доведения до сведения адресатов содержания нормативных правовых актов другим должна иметь социальное обоснование. Современная дороговизна печатных изданий, практически полное отсутствие бесплатной правовой информации и юридической помощи не дают, тем не менее, оснований для "узаконивания" компьютерных способов доведения до сведения. Скорее можно ставить вопрос о предоставлении в общественных местах возможности ознакомления с правовыми актами.

   Помимо социально-экономической стороны имеются и юридические доводы на этот счет. В соответствии с Указом Президента РФ N 763  акты Президента РФ и Правительства РФ подлежат официальному опубликованию в "Российской газете" и "Собрании законодательства Российской Федерации" в течение десяти дней после дня их подписания. Официальными являются также тексты актов Президента РФ и Правительства РФ, распространяемые в машиночитаемом виде научно-техническим центром правовой информации "Система". Систематическое и языковое толкование текста Указа приводит к выводу: выражения "официальное опубликование" и "официальный текст" не являются синонимами. В первом случае речь идет о процессуальной стороне правотворческого процесса, в котором с опубликованием связывается возможность вступления правового акта в юридическую силу. Именно об опубликовании идет речь в Конституции РФ. Выражение "официальный текст" означает, что он является точным, гарантированным от фальсификаций. Это очень важно для нормативных правовых актов, но не заменяет официального опубликования. Возможно, нежелание Верховного Суда РФ публиковать упомянутое решение связано с неуверенностью в обоснованности своей позиции.

   Отбор судебных документов для публикации в "Вестнике Верховного Суда РФ" - непрозрачная процедура. Представляется, что в первую очередь такого рода критериями должны выступать общественная значимость вынесенного решения, его принципиальный характер. В наличии указанных признаков Постановлению Правительства РФ N 654 отказать нельзя. И тем не менее оно опубликовано не было. Возможно, причины такого решения находятся в другой плоскости - в предмете правового регулирования оспариваемого документа. Он отражен в его названии: "О мерах по выполнению Указа Президента Российской Федерации от 28 мая 1997 г. N 529 "О порядке обращения акций Российского акционерного общества "Газпром" на период закрепления в федеральной собственности акций Российского акционерного общества "Газпром".

   Учитывая перечисленные обстоятельства, отметим следующее. Как минимум по трем причинам оспариваемое Постановление заслуживало публикации для широкой общественности. Первая причина заключается в "определяющем значении для экономики страны" его предмета - РАО "Газпром". Вторая состоит в регулировании вопросов правотворчества. И третья - документ носит нормативный характер. Они обусловливают необходимость опубликования судебного решения. Кроме того, в нем фактически дано расширительное толкование термина "опубликование", а это вопрос политической и общественной значимости.    Еще более спорной, неразработанной является проблема опубликования нормативных правовых актов органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

   В целом судебная практика по вопросам опубликования нормативных правовых актов разнообразна и обширна. Она охватывает акты от федеральных органов до органов местного самоуправления.

Итак, опубликование как завершающая  стадия законодательного процесса имеет  огромное значение.

     С ним связано действие нормативных  правовых актов. Процедура этой деятельности нуждается в детальном правовом регулировании. Благодаря ее точному исполнению нормативный правовой акт получает государственный официальный характер.

3) Правовой акт входит  в единую систему,  осуществляя правовое  регулирование в  соответствии с общими целями и задачами общества и государства. Иерархическое построение выступает не столько признаком отдельного документа, сколько характеризует систему актов. Тем не менее, этот признак - один из основных, так как только в связи с ним нормативные правовые акты и могут выполнять стоящие перед ними задачи. Полагается, что сложившаяся и поддерживаемая в каждой стране иерархия нормативных правовых актов имеет важнейшее значение для упорядочения процесса правотворчества и правоприменения, для создания и поддержания режима законности и конституционности. По мнению ученых, "собственная структура законодательства проявляется в вертикальной плоскости. Она выражается в иерархическом построении нормативных юридических актов, в их соподчинении, при котором каждый акт занимает строго определенную ступень в иерархической структуре". Не случайно вопросам иерархичности современных актов посвящаются монографические исследования¹¹. Благодаря иерархичности может проводиться идея юридической силы нормативных правовых актов, без которой их система не в состоянии функционировать. А между тем имеются примеры неоднозначной практики проведения идеи единства правового пространства.

   Государственная Дума приняла Постановление "О факте грубого неисполнения статьи 855 Гражданского кодекса Российской Федерации". Дело с таким же предметом было рассмотрено в Верховном Суде РФ. Таким образом, в момент издания Постановления спор был уже предметом рассмотрения судебных органов.

   По стилю рассмотрения вопроса, процедуре вынесения решения и его содержанию можно говорить о подмене одного органа власти другим. Такого рода примеры деятельности органов государственной власти препятствуют функционированию законных механизмов контроля и порядка проведения идей иерархичности в системе нормативных правовых актов.

   Необходимая иерархичность имеет место в случае наличия ясных законодательных оснований классификации нормативных правовых актов по основаниям, включая юридическую силу. Система законодательства включает нормативные правовые акты в строгой последовательности. А компетентные органы государственной власти должны осуществлять законные действия по защите этой системы от нарушений.

4) Всеобщий характер  также выступает  существенным признаком  нормативного правового  акта. Последний непременно должен содержать общие предписания в виде норм права и рассчитан на многократное применение. По мнению А.Ф. Шебанова, нормативные правовые акты содержат "правовые нормы, т.е. ... правила поведения общего характера, направленные на регулирование общественных отношений того или иного определенного вида".

   Нормативность - важнейший признак нормативных правовых актов. Это свойство является основополагающим для права в целом, так как именно через него реализуется социальная ценность права, его регулятивные свойства. Нормативный характер акта, по мнению Верховного Суда РФ, выражается в том, что он касается неопределенного круга лиц, рассчитан на неоднократное применение.

   Нормативность выражает всеобщность содержания и действия акта, который закрепляет порядок отношений, действующий долго во времени.

Что касается типичности как проявления нормативности, отметим следующее. Ответственность законодателя состоит  в том, чтобы верно установить те общественные отношения, которые  возникли в общественной практике, их дальнейшее функционирование без юридического механизма затруднительно или невозможно. Так возникает большинство законов. Например, компьютерная техника в своем развитии входит во взаимодействие с человеческим обществом. Законодатель, реагируя на это взаимодействие, создает акты, направленные на регулирование отношений по поводу технических и виртуальных объектов.      Труднее задача законодателя в случае проектирования им тех отношений, которые в реальной жизни пока отсутствуют, но обязательно возникнут. Например, создаются законы об органах власти и должностных лицах, о порядке их формирования, компетенции. Особенность публичных отношений состоит в том, что возникнуть в жизни без правовых норм они не могут.

Таким образом, типичность отношений сообщает акту нормативный характер. Он одинаково предназначен для всех субъектов, не адресован никому персонально. Благодаря этому признаку право может выступать мерой, равным масштабом поведения для других лиц.

5) Для характеристики  нормативного правового  акта большое значение имеет его документарная природа. В научной литературе высказано мнение о тройственной природе нормативного правового акта, который выступает и как источник, и как форма права, и как акт-документ. Некоторые ученые подчеркивают значение юридической техники, под которой они понимают "средства и приемы документарного выражения нормативного акта... средства и приемы специально-юридического изложения их содержания". Действительно, особая природа и предназначение нормативных правовых актов требуют четкого установления формы документа, требований к языку и стилю изложения. А.Ф. Шебанов отмечал, что "законодатель стремится дать предельно ясное и четкое словесное выражение каждой правовой нормы, чтобы наиболее полно, определенно и вместе с тем просто и доступно передать ее содержание... обеспечить единообразное понимание и исполнение правовых норм".  Вопросы формы, структуры и текста недостаточно освещены в законах. Этот пробел восполняется в подзаконных актах. Они же регулируют вопросы юридической техники применительно к законам.

   Таким образом, нормативный правовой акт - это письменный документ, имеющий внутреннюю структуру, соответствующую правилам законодательной техники. Он отличается также использованием специальных терминов, наличием установленных реквизитов (дата, номер, наименование и т. п.).

6) Для проникновения  в сущность нормативного  правового акта  важны процедурные  вопросы. Г.Ф. Шершеневич подчеркивал, что "признак закона состоит в том, что воля органов государственной власти, творящей норму права, должна выразиться в установленном заранее порядке"¹². Этот признак представлялся ему столь значительным, что он предлагает в зависимости от его реализации определять политический режим государства: "Если в конституционных государствах, - пишет ученый, - граждане стремятся оградить себя твердым законодательным порядком от произвола исполнительных органов, то при абсолютном режиме монарх заинтересован в том, чтобы подданные знали и выполняли его волю, а для этого он должен установить форму, которая служила бы для подданных ручательством, что дошедшее до них повеление выражает действительную волю монарха".