Федерация как форма правления

Представление о суверенитете государства претерпели значительную модификацию. Государственный суверенитет есть своеобразный синдром политического развития человечества.  В качестве способа обеспечения равноправия субъектов Российской Федерации некоторые государственные деятели и ученые предполагают переход к одной модели федерализма - территориальной.  Обычно ссылаются на территориальную модель федерализма США, ФРГ. Но ее невозможно переносить на Россию. Государство наше многонациональное, поэтому не следует пытаться слепо копировать чужие образцы. 

Конституция Российской Федерации является крупным шагом на пути законодательного оформления российского федерализма. В ней зафиксировано федеративное устройство России, хотя российская модель федерализма полностью еще не сложилась. Она находится в стадии становления, развития. Но сейчас уже можно определить принципиальные основы и особенности российского федерализма.

Россия - единое, союзное государство, в основу которого заложены принципы федерализма. Это закреплено Конституцией Российской Федерации. "Российская Федерация - Россия, - говорится в статье 1, - есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления".

Российская Федерация является федерацией договорно-конституционного типа. Федеративный  договор был подписан 31 марта 1992 г., его основные положения вошли в Конституцию РФ. Государственная власть осуществляется на основе договорно-конституционного распределения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации.

Одной из особенностей российского федерализма является то, что он базируется на двух началах: национально-территориальном и административно-территориальном. В настоящее время в РФ входят 32 субъекта (21 республика, 1 автономная область, 10 автономных округов), представляющих собой национально-территориальные образования, а также 58 субъектов (6 краев, 50 областей, 2 города федерального значения), которые являются административно - территориальными единицами. Права и полномочия первых и вторых различны, как различны и признаки, по которым образованы субъекты Федерации, что порождает противоречия и напряженность в федеративных отношениях.

Такое построение РФ обусловлено тем, что Россия многонациональное государство. Десятки этнических общностей,  исторически проживающих на определенной территории, создали свою национальную государственность в составе России, являясь членами Федерации. Это реальность, с которой нельзя не считаться.

Сейчас активно обсуждается вопрос о судьбе национально-государственных образований и модели российского федерализма. Одни считают, что национально-государственные начала нужно сохранить, и развивать их за счет создания новых национально-государственных образований, в том числе Русской республики.

Другие полагают, что наиболее разумный  выход - это переход Федерации на территориальный принцип построения, т.е. упразднение национально-государственных образований и деление всей страны на губернии, области (земли). Они ссылаются на мировой опыт, свидетельствующий, что из 30 существующих ныне федераций нет ни одной, построенной по этническому принципу, а три федерации национально-территориального типа (СССР, Югославия, Чехословакия) перестали существовать как федерации именно потому, что были построены по этническому принципу.

Бесспорно, этнонациональный принцип построения федерации весьма уязвим,  поскольку существует угроза территориальной целостности государства. В последние годы такая угроза преследует и Россию. Этот принцип провоцирует претензии со стороны титульной нации на исключительный статус в вопросах контроля власти и ресурсов, затрагивая интересы остального населения и порождая межнациональную напряженность и конфликты. Этнонациональный принцип российского федерализма исчерпал себя и пришел в противоречие с реальной действительностью. Границы национальных республик в России лишь условно соотносятся с этническими ареалами народов. Так, в 15 из 21 республиках титульное население составляет менее половины всего населения.

Представляется, что России  придется пойти по пути федераций, основанных на территориальном принципе. Необходимыми шагами в этом направлении являются:

а) уравнение в правах  с республиками краев и областей как субъектов Федерации с возможным формированием в последующем новых интеграционных образований (губерний, земель);

б) обеспечение на территории страны всех конституционных прав человека, гражданина независимо от национальности;

в) пропорциональное представительство в органах власти и управления республик, в "престижных" сферах граждан титульной и нетитульной национальности, двухпалатное законодательное собрание или квотность представительства в однопалатном парламенте.

Конституция РФ подчеркивает, что в основе федеративного устройства России лежит примат ее государственной целостности. В статье 4 зафиксировано, что суверенитет РФ распространяется на всю ее территорию и что РФ обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории. "Территория Российской Федерации включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними" (ст. 67). Тем самым поставлен правовой предел попыткам расшатать или разрушить единство Российской Федерации. После принятия Конституции РФ угроза территориальной целостности, опасность распада России заметно ослабли.

Территория - сфера территориального верховенства и суверенитета государства. Под территориальном верховенством понимается полновластие государства на своей территории.    Суверенитет государства - это его верховенство по отношению ко всем другим организациям и лицам внутри страны и самостоятельность во всех вопросах его политики в отношениях с другими государствами. Суверенитет РФ в международно - правовых отношениях в комментариях не нуждается.

В сфере внутриполитических отношений самостоятельность власти Российской Федерации не подлежит сомнению. Это проявляется в том, что Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории России. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции РФ (см. ст. 15); законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам (ст. 76); система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами РФ самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя РФ   и общими принципами организации представительных и исполнительных органов госвласти, установленными федеральным законом (см. ст. 77); Президент и Правительство РФ обеспечивают в соответствии с Конституцией РФ осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории России 9см. ст. 78); Президент РФ вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия этих актов Конституции РФ и федеральным  законам (см. ст. 85); указы и распоряжения Президента РФ  обязательны для исполнения на всей территории РФ (см. ст. 90); постановления и распоряжения Правительства РФ обязательны к исполнению в Российской Федерации (см. ст. 115).

Для Российской Федерации весьма актуальным является конституционное положение об обеспечении целостности и неприкосновенности своей территории. Государство вправе обеспечивать территориальную целостность всеми законными мерами. Любые поползновения,  направленные на отторжение той или иной территории, провозглашение независимости какого-либо субъекта РФ, является антиконституционным. В связи с этим объявление Чечни "независимым" от России государством было противозаконным актом. Конституция РФ не предоставляет права выхода из состава Федерации ее субъектам. Отсюда следует, что проведение референдумов по данному вопросу в субъектах РФ является неконституционным, не имеет юридической силы.

Одним из принципов российского федерализма является самоопределение народов. На основе этого принципа формировалась сама Федерация, что свидетельствует о свободном и добровольном характере создания РФ. Однако имеются случаи, когда отдельные представители национальной элиты вновь поднимают вопрос о "самоопределении народа" и требуют его осуществления. В связи с этим необходимо отметить два момента.

Во-первых, надо уточнить, что имеется в виду под термином "народ". Те, кто манипулирует "самоопределением народа" в своих политических целях, считают, что термин "народ" относится к крупным однородным этническим общностям и право на самоопределение должно быть признано  только за ними. Но это противоречит международным актам, в которых под народом понимается совокупность всех граждан государства.

Во-вторых, следует иметь в виду, что принцип самоопределения народов всегда реализовывался с учетом политической целесообразности. В современную эпоху неприемлемо истолкование этого принципа как непременного политико-территориального самоопределения с правом "выхода". Такое толкование принципа самоопределения народов в многонациональном государстве не учитывает права других народов, рядом и вместе живущих, игнорирует право многонационального государства на суверенитет и обеспечение целостности своей территории.

Принцип самоопределения должен реализовываться в соответствии с современным международным правом. В частности, Декларация ООН о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН от 24 декабря 1970 г. , устанавливает: "Ничто не должно толковаться как санкционирующее или поощряющее любые действия, которые вели бы к расчленению или частному, или полному нарушению территориальной целостности или политического единства суверенных или независимых государств, действующих с соблюдением принципа равноправия и самоопределения народов . . . и вследствие этого имеющих правительства, представляющие весь народ, принадлежащий к данной территории, без различия расы, вероисповедания или цвета кожи".

Принцип самоопределения народов может быть реализован в различных формах в рамках существующего государства. Это проявляется в самостоятельности установления системы органов госвласти субъектами федерации, утверждении национального достоинства, развития языка и культуры и т.п.   Форма реализации должна учитывать интересы всех этнических групп, проживающих в республике, и не нарушать целостности территории государства.

Важнейшим принципом федерализма является равноправие субъектов федерации относительно федеральных органов государственной власти, а также во взаимоотношениях друг с другом. Это важное условие прочности и эффективности федеративных отношений.

В Конституции РФ записано, что "во взаимоотношениях с федеральными органами госвласти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны" (ст.5). Однако, это равноправие имеет формальный характер. С одной стороны, в Конституции РФ провозглашены права, которыми в равной степени обладают все субъекты Федерации. Например, в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации, независимо от размеров территории, численности населения и других различий. Граждане всех субъектов Федерации участвуют в избрании Президента РФ и Государственной Думы. С другой - конституционные полномочия субъектов Федерации заметно различаются. Больше прав имеют республики в составе Российской Федерации.

В федеративном правовом государстве объем полномочий республик - субъектов федерации не должен быть связан с этнонациональным составом населения, поскольку это противоречит принципу равноправия людей независимо от их национальной принадлежности. Нарушением равноправия является и приоритет прав "коренного" населения внутри республик. Отсюда все "некоренное" население автоматически попадает в разряд неполноправного. В таком положении оказались 12 млн.  русских в РФ, национальность которых не совпадает с названием республики проживания. В таком же положении миллионы других этносов, которые живут не в "своей"  республике или вовсе не имеют своего национально-государственного образования. Речь идет о десятках народов: среди них 32 народа имеют свою государственность за пределами России; 22 малочисленных народа не имеет своих национально-территориальных образований в России; 16 народов, в основной своей части проживающие за пределами РФ, расселены в республиках РФ и других национально-территориальных образованиях.

Республики имеют признаки и атрибуты государств, а другие субъекты являются административно-территориальными единицами. Каждая республика имеет  свою конституцию и законодательство. Край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ имеют только свой  устав и законодательство.

Известно, что некоторые субъекты Федерации (автономная область, автономный округ) входят в состав других субъектов. Согласно Конституции РФ (ст. 66) отношения автономных округов, входящих в состав края или области, могут регулироваться федеральным законом и договором между органами госвласти автономного округа и, соответственно, органами госвласти края или области. Такая субординация также не свидетельствует о равноправии субъектов РФ.

В результате этого федеративное устройство России выглядит ассиметричным: республики обладают большими правами, нежели другие субъекты Федерации. Более того, некоторые из республик (Татарстан, Башкортостан) на основе Договора с Российской Федерацией получили дополнительные права и имеют особый статус. Сейчас образовалась "очередь" на подписание договоров между субъектами Федерации и Российской Федерацией по примеру Татарстана. Если эта тенденция будет продолжаться, то све 89 субъектов будут иметь двусторонние договоры с Российской Федерацией и каждый из субъектов будет иметь свои "особые" права. Понятно, что такая федерация станет весьма запутанной и неуправляемой.

Разумеется, теория федерализма не исключает того, что субъекты федерации могут оказаться неравными. Однако, это бывает в исключительных случаях и должно быть обосновано особыми обстоятельствами или традицией.  К примеру, Калининградская область, будучи географически оторванной от остальной территории России, может претендовать на "особый статус ". То же можно сказать и о Сахалинской области из-за отдаленности и островного положения. В этих случаях предоставление дополнительных прав было бы оправданным и могло быть воспринято другими субъектами с пониманием.