Федеративное устройство России. Состав Российской Федерации

Наименование  индивидуализирует субъект федерации. Юридический смысл собственного имени заключается в том, что  в Конституции России не может  быть никакого другого субъекта с  таким названием; соответствующие конституционные и договорные отношения возникают не с абстрактным субъектом, а, например, с Республикой Татарстан или Калининградской областью.

Видовой состав субъектов федерации предопределяется ч. 1 ст. 5 Конституции. В юридическом смысле это означает, что членами Российской Федерации могут быть образования только установленной формы - республика, край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ.

В настоящее  время республики, автономную область и автономные округа по-прежнему отличают особенности национального состава населения, быта и культуры. Именно поэтому республики, где данные особенности выражены наиболее рельефно, наделены некоторыми специфическими правами. Вместе с тем независимо от государственно-правовой формы все члены Российской Федерации объединены одним понятием – «субъект Российской Федерации»; они равноправны в этом качестве, а также равноправны между собой во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти.

3. Малые и малочисленные народы Российской Федерации

Коренные малочисленные  народы РФ - народы, проживающие на территориях  традиционного расселения своих  предков, сохраняющие традиционные образ жизни, хозяйствование и промыслы, насчитывающие в РФ менее 50 тысяч  человек и осознающие себя самостоятельными этническими общностями (статья 1 ФЗ "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации"). Единый перечень коренных малочисленных народов РФ утверждается Правительством РФ по представлению органов государственной власти субъектов Российской Федерации, на территориях которых проживают эти народы.

Большое количество коренных малочисленных народов, населяющих территорию России не позволяет предоставить каждому из них статус субъекта Федерации. Это привело бы к еще большей  дробности Федерации, и без этого  весьма значительной. Однако эти народы нуждаются в признании своих особых прав, которые гарантируются им Конституцией РФ в соответствии с общепризнанными принципами международного права и международными договорами Российской Федерации. Статус коренных малочисленных народов закреплен в ряде федеральных законов. Так, Лесной кодекс устанавливает режим землепользования и ведения лесного хозяйства в местах проживания этих народов. Закон о недрах предусматривает отчисления на нужды их социально-экономического развития при пользовании недрами в районах их проживания. Определенные льготы введены законами о налогообложении, о приватизации государственных и муниципальных предприятий и др. Основы законодательства о культуре гарантируют поддержку в отношении сохранения культурно-национальной стабильности малочисленных народов. В защиту прав и интересов народов Севера принят ряд актов Президента, Правительства России, законов субъектов Федерации. Особенно подробно эти вопросы регламентированы в Конституции Республики Саха (Якутия). Федеральным законом от 18 июня 1998 г. ратифицирована Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств 1995 г. В 1989 г. была принята Конвенция МОТ о коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни (N 169), разработанная при участии всех международных учреждений системы ООН. В ней развиваются принципы и положения более раннего документа от 1957 г. Эти два документа являются единственными на сегодняшний день документами международного права, непосредственно формулирующими права коренных народов и народов, ведущих племенной образ жизни. В Конвенции N 169 в качестве основополагающей характеристики коренных народов указывается, что их "положение регулируется полностью или частично их собственными обычаями или традициями или специальным законодательством". Возможность учета обычаев и традиций этих народов провозглашена и в федеральном законодательстве РФ последних лет, а именно положение коренных малочисленных народов в РФ регулируется ФЗ от 30 апреля 1999 г. "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации".

Глава II. Федеральный конституционный закон «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации»

1. Краткое описание и комментарий.

В части 2 ст. 65 Конституции  Российской Федерации устанавливается  юридическая возможность принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации. Согласно положениям Конституции России изменение субъектного состава Российской Федерации может произойти двумя путями:

1) добровольного принятия в Российскую Федерацию иностранного государства либо его части;

2) образования  на ее территории нового субъекта  Российской Федерации без такого  принятия.

При этом в данной конституционной норме четко  указано, что порядок такого принятия и образования нового субъекта Российской Федерации устанавливается федеральным конституционным законом. Данным законом и является комментируемый Федеральный конституционный закон "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации".

 Статья 137 Конституции  Российской Федерации определяет  порядок внесения поправок в  ч. 1 ст. 65 Конституции Российской  Федерации, определяющую состав  субъектов Российской Федерации.  Субъектный состав Российской  Федерации может измениться прежде всего в результате принятия либо образования в Российской Федерации нового субъекта, что и является предметом комментируемого Федерального конституционного закона.

Внесение изменения в ч. 1 ст. 65 Конституции Российской Федерации может быть связано с переименованием субъекта Российской Федерации. Данный вопрос урегулирован в ч. 2 ст. 137 Конституции, в которой установлено, что в случае изменения наименования республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа новое наименование субъекта Российской Федерации подлежит включению в ст. 65 Конституции Российской Федерации.

Однако в  Конституции Российской Федерации  прямо не установлено, каким нормативным  правовым актом включается в Конституцию  Российской Федерации новое наименование субъекта Российской Федерации. Соответственно, возникал вопрос и о процедуре принятия такого нормативного правового акта, и об органе (органах) государственной власти, уполномоченном принять данный нормативный правовой акт. В связи с указанной неясностью Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации инициировала обращение в Конституционный Суд Российской Федерации, который в Постановлении от 28 ноября 1995 г. N 15-П дал следующее разъяснение: изменения наименования республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа в соответствии с ч. 2 ст. 137 Конституции Российской Федерации включаются в текст ст. 65 Конституции Российской Федерации указом Президента Российской Федерации на основании решения субъекта Российской Федерации, принятого в установленном им порядке. В спорных случаях Президент Российской Федерации использует полномочия, предусмотренные ч. 1 ст. 85 Конституции Российской Федерации, т.е. согласительные процедуры.

Проект комментируемого  Федерального конституционного закона "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в  ее составе нового субъекта Российской Федерации" был внесен депутатами Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации М.З. Юрьевым, М.С. Гуцериевым, Л.А. Иванченко и А.И. Лукьяновым в 1997 г., однако его рассмотрение и принятие заняло более пяти лет. Сложность прохождения законопроекта была обусловлена огромной значимостью вопроса, высокой юридической силой конституционного закона, а также ряда ключевых правовых вопросов, прежде всего базового - о сочетании процедур принятия закона, заключения договора и проведения референдума в процессе принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации. Первоначально предполагалось использовать в обоих случаях (принятие в Российскую Федерацию и образование в ее составе нового субъекта без такого принятия) элементы всех трех указанных форм. Однако отсутствие в ряде случаев необходимой логической связи между ними наталкивалось на многочисленные юридические коллизии. В связи с этим в ходе подготовки законопроекта ко второму чтению было решено отказаться от референдума при решении вопроса о присоединении к Российской Федерации иностранного государства либо его части и от договора - при решении вопроса об образовании нового субъекта в составе Российской Федерации.

В июле 2001 г. комментируемый Закон поступил в Совет Федерации. Данный Федеральный конституционный  закон вызвал у членов Совета Федерации  значительный интерес и острые дискуссии по поводу различных его положений. По мнению ответственного Комитета Совета Федерации по делам Федерации и Федеративному договору, Закон требовал существенной доработки. За его одобрение проголосовало только около двадцати членов Совета Федерации, против - более ста. После того как 20 июля 2001 г. Совет Федерации отклонил одобренный Государственной Думой комментируемый Федеральный конституционный закон с предложением создать согласительную комиссию, началась интенсивная работа представителей обеих палат российского парламента по совершенствованию текста комментируемого Закона.

В состав согласительной комиссии от Государственной Думы вошли  десять человек (сопредседатель Л.А. Иванченко), а от Совета Федерации - двадцать человек (сопредседатель В.Е. Вишняков). По предложению ответственного Комитета к тексту комментируемого Федерального конституционного закона членами Совета Федерации были направлены замечания и предложения, на основе которых была подготовлена его новая редакция. За основу был взят текст, предложенный членами Совета Федерации С.А. Поповым, А.П. Торшиным и Е.Л. Керпельманом, однако были учтены предложения и других парламентариев, прежде всего, А.А. Сурикова, В.Е. Вишнякова, Л.К. Полежаева, В.В. Леонова, А. Дорждеева, П.А. Сажинова, А.А. Коробейникова, М.И. Семенова. В результате была выработана новая редакция комментируемого Закона, которая затронула практически все статьи, за исключением последней, касающейся его вступления в силу.

Замечания членов Совета Федерации касались, главным образом, способов образования в составе Российской Федерации новых субъектов Российской Федерации, уточнения порядка и оснований принятия в состав Российской Федерации иностранного государства или его части, а также самой процедуры образования в составе Российской Федерации и принятия в состав Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации.

Заседание согласительной комиссии состоялось 27 ноября 2001 г. в  Государственной Думе. По итогам ее работы был принят новый вариант  текста комментируемого Закона. По наиболее существенным замечаниям Совета Федерации (вопросам об общих границах с иностранным государством, выступающим с предложением о вхождении в состав Российской Федерации, формам образования нового субъекта Российской Федерации и др.) согласительной комиссией были приняты компромиссные решения.

В окончательном  варианте, подписанном Президентом  России В.В. Путиным 17 декабря 2001 г., Закон  подробно описывает порядок реализации двух важнейших конституционно-правовых процедур: принятия в Российскую Федерацию нового субъекта (изменения состава субъектов Российской Федерации в результате присоединения к Российской Федерации иностранного государства или его части) и образования в составе Российской Федерации нового субъекта (изменения состава субъектов Российской Федерации и не связанного с принятием в Российскую Федерацию иностранного государства или его части). Таким образом, в рамках одного нормативного правового акта объединены два различных по своей природе предмета правового регулирования.

Комментируемый  Федеральный конституционный закон, согласно его преамбуле, устанавливает  основные условия и процедуру  принятия в Российскую Федерацию  и образования в ее составе  нового субъекта Российской Федерации. В конституционной норме ч. 2 ст. 65, в соответствии с которой и принят данный Закон, используется слово "порядок" принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации. Следовательно, по логике законодателя порядок принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации выражается прежде всего в основных условиях и процедуре данного процесса, что и нашло отражение в тексте комментируемого Федерального конституционного закона.

Данный закон  состоит из преамбулы и четырех глав:

Глава первая –  Общие положения, где в статье первой описываются основные понятия, используемые и применяемые в данном законе, в статье второй - законы, на которые данный закон опирается, в статье третьей - основные требования, предъявляемые к территориально-административному формированию для принятия в Российскую Федерацию в качестве ее субъекта, в статье четвертой – условия, которые должны соблюдаться при принятии в Российскую Федерацию нового субъекта, в статье пятой – условия для образования в составе Российской Федерации нового субъекта.

В главе второй описываемого закона определен порядок  принятия в Российскую Федерацию  нового субъекта, где в статье шестой определяется каким образом начинается принятие нового субъекта в состав Российской Федерации, в статье седьмой описываются вопросы, которые регулируются международным договором а также может определятся переходный период  для внедрения нового субъекта в состав Российской Федерации, в статье восьмой описывается порядок внесения в Государственную Думу международного договора на ратификацию и проекта федерального конституционного закона о принятии в Российскую Федерацию нового субъекта, в статье девятой определяется порядок принятия и вступления в силу федерального конституционного закона о принятии в Российскую Федерацию нового субъекта а также возможность внесения изменений в Конституцию Российской Федерации.

Глава третья данного  федерального конституционного закона посвящена порядку образования  в составе Российской Федерации  нового субъекта, где в статье десятой определяется кому принадлежит инициатива образования в составе Российской Федерации нового субъекта, определяется перечень необходимых сопроводительных материалов, в главе одиннадцатой определяется порядок и инициатива выноса на референдум вопроса об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта, а также порядок действий при проведении референдума и при получении результатов референдума по вопросу об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта, статья двенадцатая посвящена проекту федерального конституционного закона об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта а именно порядок внесения на рассмотрение в Государственную Думу, обязательные положения, который должен содержать этот закон а статья тринадцатая описывает порядок принятия федерального конституционного закона об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта, а также внесения изменений в Конституцию Российской Федерации.

Глава четвертая  данного закона называется «Заключительные положения» и содержит в себе статью четырнадцатую, где прописано о сроках вступления данного закона в силу.

2. Хроника внесений изменений в Конституцию в связи с применением данного закона.

Описываемый федеральный  конституционный закон, со времени своего издания применялся пять раз и каждый раз действие этого закона было направлено на слияние двух субъектов Российской Федерации в один. Ниже приведена хронология использования этого закона на основе федеральных конституционных законов, которые принимались в соответствии с ч.1 ст.137 Конституции РФ каждый раз при образовании на территории Российской Федерации нового субъекта.