Основы федеративного устройства Российской Федерации

    Наименование индивидуализирует субъект федерации. Юридический смысл собственного имени заключается в том, что в Конституции России не может быть никакого другого субъекта с таким названием; соответствующие конституционные и договорные отношения возникают не с абстрактным субъектом, а, например, с Республикой Коми или Чукотским автономным округом.

    Видовой состав субъектов федерации предопределяется пунктом 1 статьи 5 Конституции России. В юридическом смысле это означает, что членами Российской Федерации могут быть образования только установленной формы - республика, край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ.

    В настоящее время республики, автономную область и автономные округа по-прежнему отличают особенности национального состава населения, быта и культуры. Именно поэтому республики, где данные особенности выражены наиболее рельефно, наделены некоторыми специфическими правами. В частности, в соответствии со статьей 68 Конституции, республики вправе устанавливать свои государственные языки, употребляющиеся наряду с общегосударственным русским языком. Вместе с тем, независимо от государственно-правовой формы все члены Российской Федерации объединены одним понятием - «субъект Российской Федерации»; они равноправны в этом качестве¹, а также равноправны между собой во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти².

    Разграничение компетенций между Российской Федерацией и ее субъектами

 

    Проблема определения компетенции федеральных органов власти является главной и наиболее сложной в любом федеративном государстве. Федерация не может обладать неограниченными полномочиями по управлению страной, она обязана делиться этими полномочиями с субъектами Федерации, без чего государственная власть не может носить демократический характер. Субъекты Федерации заинтересованы в существовании сильной федеральной власти, наделенной широкими полномочиями для защиты и обеспечения общих интересов. Но в то же время они не хотят утратить своей самостоятельности и обладать правом решать лишь второстепенные вопросы жизни своего населения. Это -- объективное противоречие любой федерации, заставляющее власти тщательно и оптимально проводить разграничение компетенции государственных органов федерации и ее субъектов.

    Мировая практика выработала формулу решения этой проблемы, которая состоит в установлении: а) исключительной компетенции федеральных органов власти, б) совместной компетенции органов власти федерации и ее субъектов, в) исключительной компетенции субъектов федерации.

    Российская Федерация следует по этому испытанному пути: статья 71 Конституции содержит перечень вопросов, находящихся в ведении Российской Федерации, статья 72 -- перечень вопросов, находящихся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, а в статье 73 закреплена (без перечня вопросов) вся остаточная (т. е. за пределами ведения первых двух) компетенция субъектов Российской Федерации.

    Предметы ведения Российской Федерации

 

    Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектами возможно только на основе Конституции, Федеративного договора и иных договоров по этим вопросам. Это положение включено в число основ конституционного строя (пункт 3 статьи 11 Конституции), оно призвано воспрепятствовать решению проблемы разграничения в неправовых формах или путем произвольного принятия законов, а также постановлений исполнительной власти.

    Отнесение Конституцией тех или иных вопросов к числу предметов ведения Федерации означает установление исключительной компетенции федеральных органов (Президента России, Федерального Собрания, Правительства России). Эти и только эти органы вправе издавать по перечисленным вопросам присущие им правовые акты (законы, указы, постановления), осуществляя нормативное регулирование и текущее управление. Предметы ведения, таким образом, это сферы полномочий федеральных органов государственной власти, в которые не вправе вмешиваться органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Предметы ведения и полномочия органов Российской Федерации, закрепленные в 18 пунктах статьи 71 Конституции России, можно условно разделить на несколько групп.

    1) Вопросы государственного строительства:

    - принятие и изменение Конституции России и федеральных законов, контроль за их соблюдением;

    - федеративное устройство и территория Федерации;

    - регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; гражданство в Российской Федерации; регулирование и защита прав национальных меньшинств;

    - установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти;

    - федеральная государственная служба.

    2) Вопросы регулирования экономики и социального развития:

    - федеральная государственная собственность и управление ею;

    - установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации;

    - установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки;

    - федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федеральные фонды регионального развития;

    - федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы; федеральные транспорт, пути сообщения, информация и связь; деятельность в космосе.

    3) Вопросы внешней политики и внешнеэкономической деятельности:

    - внешняя политика и международные отношения Российской Федерации, международные договоры Российской Федерации; вопросы войны и мира;

    - внешнеэкономические отношения Российской Федерации.

    4) Вопросы обороны и охраны границы:

    - оборона и безопасность; оборонное производство; определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества; производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования;

    - определение статуса и защита государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации.

    5) Вопросы создания правоохранительных органов и правовой системы:

    - судоустройство; прокуратура; уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство; амнистия и помилование; гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство; правовое регулирование интеллектуальной собственности;

    - федеральное коллизионное право.

    6) Вопросы метеорологии, статистической отчетности и др.:

    - метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метрическая система и исчисление времени, геодезия и картография, наименование географических объектов; официальный статистический и бухгалтерский учет.

    7) Государственные награды и почетные звания Российской Федерации.

    Из этого перечня вопросов, составляющих предметы ведения Российской Федерации, можно сделать ряд важных выводов в отношении конституционных прерогатив Федерации, в частности:

    а) только на федеральном уровне можно изменять Конституцию, принимать законы о гражданстве и др.;

    б) на территории субъектов Федерации могут располагаться объекты федеральной собственности;

    в) только на федеральном уровне решаются вопросы ядерной энергетики, развития путей сообщения и деятельности в космосе;

    г) только федеральные органы власти вправе осуществлять внешнюю политику, объявлять войну и заключать мир;

    д) Вооруженные Силы являются едиными для всей страны, ни один субъект Федерации не вправе создавать собственные вооруженные формирования;

    е) судоустройство и прокуратура являются едиными для всей страны, только на федеральном уровне можно объявлять об амнистии и помиловании 
и др.

    Исключительные полномочия федеральных органов затрагивают далеко не все сферы деятельности граждан и общественной жизни. Но именно в этих сферах проявляется суверенитет и территориальное верховенство Российской Федерации, ее назначение обеспечивать общие интересы многонационального населения страны.

    Предметы совместного ведения Федерации и ее субъектов

 

    Под совместным ведением понимается отнесение определенных вопросов к компетенции в равной степени, как Российской Федерации, так и ее субъектов. По этим вопросам, следовательно, могут издаваться федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации, указы Президента России и акты президентов и глав администраций субъектов Российской Федерации, постановления Правительства России и акты исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Вопросы совместного ведения не требуют жесткой централизации, а лишь регулирования в определенной части со стороны федеральных органов государственной власти. Но на практике это достаточно сложный вопрос.

    Предметы совместного ведения и полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, закрепленные в 14 пунктах статьи 72 Конституции, условно делятся на следующие группы.

    1) Вопросы государственного строительства и защиты прав и свобод:

    - обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам;

    - защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон;

    - защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей;

    - установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления.

    2) Вопросы регулирования экономики и социального развития:

    - разграничение государственной собственности;

    - вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;

    - природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры;

    - общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта;

    - координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение;

    - осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий;

    - установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации.

    3) Вопросы деятельности правоохранительных органов и правовой системы:

    - кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура, нотариат;

    - административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды.

    4) Координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, выполнение международных договоров Российской Федерации.