Реформы Петра I в области государственного управления

Численность Боярской думы постоянно возрастала, и ее внутренняя структура начала дифференцироваться: уже в конце XVII в. из состава Думы официально выделилась «Ближняя дума» -- прототип кабинета министров; еще одна структура -- Расправная палата, просуществовавшая до 1694 г.

Боярская дума из политического совета превращалась в судебно-управленческий орган. В 1701 г. функции Боярской думы перешли к Ближней канцелярии, координирующей работу центральных органов управления. Чиновники, входившие в канцелярию, объединились в Совет, получивший название Конзилии министров (8--14 человек).

В 1711 г. с образованием Сената прекратились дальнейшие трансформации Боярской думы. Аристократический орган, основанный на принципе местничества, окончательно исчез. На вершине властной пирамиды его заменил новый бюрократический орган. Принципы его формирования (выслуга, назначение) и деятельности (специализация, следование инструкциям и регламентам) существенно отличались от принципов организации и деятельности Боярской думы (традиция, спонтанность).

 

Эволюция Приказов

Столь же сложный путь проделала система центральных отраслевых органов управления -- приказов. В 1677 г. насчитывалось 60, в 1682 г. -- 53, в 1684 г. -- 38 приказов. При сокращении числа центральных приказов возрастала численность приказных губ, местных органов приказного управления, -- к 1682 г. она достигла 300.

В конце XVII в. было произведено укрупнение и объединение отраслевых и территориальных приказов. Во главе каждого из них стал один из видных бояр-аристократов, что усилило авторитет и влиятельность органа. Параллельно происходило создание специальных приказов, осуществлявших контрольную деятельность по отношению к большой группе других приказов (например, Счетный приказ), соподчиняя их единому направлению государственной деятельности, что способствовало дальнейшей централизации управления.

В ходе этого процесса число приказов уменьшалось, но общая численность штата чиновников возросла: если в 40-х гг. XVII в. Приказный аппарат составлял около 1600 человек, то уже в 90-х гг. он возрастает до 4600 человек. В штате центрального московского аппарата в это время было задействовано около 3 тыс. человек. Значительно возросло число младших чиновников, что связано с дальнейшей специализацией в деятельности приказов и их ведомственным разграничением.

Складывалась новая система чинов, единых для отраслей государственного управления, армии и местного управления. Таким универсальным чином становились стольники. Отмена местничества постановлением 1682 г. изменила принципы подбора руководящих кадров, новые принципы их формирования закрепила Табель о рангах.

Процесс централизации затронул и систему местных органов: с 1726 г. по всей территории государства рядом с opганами местного самоуправления (губные, земские избы, городовые приказчики) стали появляться воеводы. К концу XVII в. их число возросло до 250, они сосредоточили всю административную, судебную и военную власть на местах, подчиняясь Центру.

Уже к 80-м гг. XVII в. воеводы по всей территории страны вытеснили выборные местные органы. Воеводы руководили вверенными им территориальными округами-уездами, а в конце XVII в. некоторые из них поднялись на более высокий уровень: были образованы более крупные административные единицы -- разряды (предшественники будущих губерний).

 

Специальные органы

Специализация привела к созданию некоторых административных органов, подчиненных непосредственно царю, а следовательно, являвшихся общегосударственными органами. К ним относился Приказ тайных дел (1654 -- 1676 гг.), выполнявший разнообразные функции: хозяйственно-управленческие, контрольные (за местными органами и воеводами), надзорные (за посольствами). В лице этого приказа было создано учреждение, вставшее над всеми центральными отраслевыми органами управления.

Усиление административной централизации выразилось в мерах организационного и финансового характера. В 1678 г. была проведена новая перепись земель и дворов, в 1679 г. введено подворное обложение и упорядочено взимание прямых налогов (их соединение и централизация). С 1680 г. налогообложение сосредоточилось в Приказе Большой казны, возглавившем систему финансовых приказов.

В 1680--1681 гг. была проведена перепись разрядов (военных округов), что послужило базой для создания системы военно-административной организации, позже использованной Петром I для организации рекрутских наборов и полковых дворов (военно-административных органов).

 

Высшие органы власти и управления

Реформы высших органов власти и управления,  прошедшие  в  первой четверти XVIII в., принято подразделять на три этапа:

1699--1710 гг. -- частичные преобразования в системе высших государственных органов, структуре местного самоуправления, военная реформа;

1710--1719 гг. -- ликвидация прежних центральных органов власти и управления, создание новой столицы, Сената, проведение первой областной реформы;

1719--1725 гг. -- образование новых органов отраслевого управления (коллегий), проведение второй областной реформы, реформы церковного управления, финансово-налоговой системы, создание правовой основы для всех учреждений и нового порядка прохождения службы.

С 1699 г. прекратились новые пожалования в члены Боярской думы и думные чины; вместо Расправной палаты была учреждена Ближняя канцелярия -- орган административно-финансового контроля за деятельностью всех государственных учреждений (к 1705 г. в заседаниях этого органа принимали участие не более двадцати человек). Ближняя канцелярия регистрировала все царские указы и распоряжения. После образования Сената Ближняя канцелярия (в 1719 г.) и Конзилия министров (в 1711 г.) прекратили свое существование.

 

Сенат

Сенат образован в 1711 г. как чрезвычайный орган во время нахождения Петра I в военных походах. По Указу Сенат должен был, основываясь на существующем законодательстве, временно замещать царя. Статус нового органа не был детализирован, это произошло несколько позже -- из двух дополнительно принятых указов стало ясно, что Сенат -- постоянно действующий орган.

К компетенции Сената относились: судебная и организационно-судебная деятельность, финансовый и налоговый контроль, внешнеторговые и кредитные полномочия. О законодательных полномочиях Сената ничего не говорилось.

  Указом 1711 г. устанавливался порядок заседаний и делопроизводства в Сенате. Все указы должны были собственноручно подписываться всеми членами Сената. В 1714 г. меняется порядок принятия решений -- вместо единогласного достаточно было большинства голосов.

В 1711 г. сформировалась система фискального надзора, при Сенате учреждалась должность обер-фискала. Последний получал возможность осуществлять надзор за деятельностью госаппарата, используя систему фискалов (эти должности учреждались при губернских правлениях, провинциях, городах).

  Все поступающие в Сенат дела заносились в реестр, заседания протоколировались.

  С 1722 г. Сенат посылал в провинции сенатора-ревизора. Генерал-прокурор мог ставить вопрос перед Сенатом о ликвидации пробелов в законодательстве и осуществлял гласный надзор за деятельностью Сената и коллегий.

Структура Сената включала присутствие (общее собрание сенаторов, на котором принимались решения) и канцелярию, которую возглавлял обер-секретарь и которая состояла из нескольких столов (секретный, губернский, приказный и проч.). В 1718 г. штат сенатских подьячих переименовался в секретарей, канцеляристов и протоколистов (в 1722 г. канцелярия Сената переподчинена генерал-прокурору).

  В 1712 г. при Сенате была восстановлена Расправная палата, рассматривавшая дела местных судов и администрации в качестве апелляционной инстанции.

В 1718 г. в состав Сената кроме назначенных царем членов вошли все президенты вновь созданных учреждений-коллегий.

В 1722 г. Сенат был реформирован тремя указами императора. Во-первых, изменен состав Сената: в него могли входить высшие сановники (по Табели о рангах -- действительные тайные и тайные советники), не являвшиеся руководителями конкретных ведомств. Президенты коллегий не входили в его состав (за исключением предшественников военной, морской и иностранной коллегий), и Сенат превращался в надведомственный контрольный орган.

Для контроля за деятельностью самого Сената в 1715 г. была учреждена должность генерал-ревизора, которого несколько позже сменил обер-секретарь Сената. Для усиления контроля со стороны императора при Сенате учреждались должности генерал-прокурора и обер-прокурора. Им были подчинены прокуроры при коллегиях. Кроме того, при Сенате образовывались должности рекетмейстера (принятие жалоб и апелляций) и герольдмейстера (учет служащих дворян).

Указом «О должности Сената» этот орган получил право издавать собственные указы. Устанавливался регламент его работы: обсуждение и принятие решений, регистрация и протоколирование. Круг вопросов, которые рассматривал Сенат, был достаточно широк: анализ материалов, представляемых государю, важнейшие дела, поступавшие с мест (о войне, бунтах, эпидемиях), назначение и выборы высших государственных чинов, принятие апелляций на судебные решения коллегий.

Генерал-прокурор одновременно руководил заседаниями Сената и осуществлял контроль за его деятельностью. Генерал-прокурор и обер-прокурор могли быть назначены и отстранены только монархом.

Реформа 1722 г. превратила Сенат в высший орган центрального управления, вставший над всем государственным аппаратом (коллегиями и канцеляриями). В системе этих органов происходили существенные изменения.

Приказы

 

В 1689 г. был создан особый, не вписывающийся в систему других Преображенский приказ. С 1697 г. в нем оказались сосредоточенными розыск и суд по важнейшим политическим и воинским делам, он превратился в центральный орган политического сыска и был позже подчинен Сенату наряду с другими коллегиями. Упразднен в 1729 г.

В 1699 г. учреждена Бурмистерская палата, или Ратуша, с помощью которой предполагалось улучшить дело поступления в казну прямых налогов и выработать общие условия промышленности и торговли в городах. В своей работе Бурмистерская палата опиралась на систему местных органов (земских губ). К 1708 г. Ратуша превратилась в центральное казначейство, заменив Приказ Большой казны. В нее вошли двенадцать старых финансовых приказов.

В конце XVII -- начале XVIII в. сократилось число приказов, и одновременно с этим произошло слияние нескольких приказов в один. В 1699 г. из 44 приказов образовались 25. Требования новой политической и государственной жизни в стране вызвали появление новых отраслевых приказов: Адмиралтейского (1696), Провиантского (1700), Приказа военных дел (образованного в 1701 г. на основе слияния Рейтарского и Иноземного приказов). Нерегламентированность деятельности приказов и отсутствие нормативной базы затрудняли их работу в новых условиях и особенно контроль за их деятельностью со стороны высших органов. В 1718---1720 гг. большинство приказов ликвидировано, на их месте учреждены новые органы отраслевого управления.

 

Коллегии В конце 1717 г. начала складываться система коллегий: Сенатом были назначены президенты и вице-президенты, определены штаты и порядок работы.

Уже в декабре 1718 г. Был принят реестр коллегий:

1) Иностранных дел; 2) Казенных сборов; 3) Юстиции; 4) Ревизионная (бюджетная); 5) Военная; 6) Адмиралтейская; 7) Коммерц (торговля); 8) Штатс-контора (ведение государственных расходов); 9) Берг-Мануфактур (промышленная и горнодобывающая).

В 1721 г. учреждена Вотчинная коллегия, заменившая Поместный приказ, в 1722 г. из единой Берг-Мануфактур-коллегии выделилась Мануфактур-коллегия, на которую, кроме функций управления промышленностью, были возложены задачи экономической политики и финансирования. За Берг-коллегией остались функции горнодобычи и монетного дела.

Деятельность коллегий определял Генеральный регламент (1720), объединивший большое число норм и правил, детально расписывающих порядок работы учреждения.

Создание системы коллегий завершило процесс централизации и бюрократизации государственного аппарата. Четкое распределение ведомственных функций, разграничение сфер государственного управления и компетенции, единые нормы деятельности, сосредоточение управления финансами в едином учреждении -- все это существенно отличало новый аппарат от приказной системы.

С учреждением новой столицы (1713) центральный аппарат переместился в Санкт-Петербург. Сенат и коллегии создавались уже там.

В 1720 г. в Санкт-Петербурге создан Главный магистрат (на правах коллегии), координировавший работу всех магистратов и являвшийся для них апелляционной судебной инстанцией. В 1721 г. принят Устав Главного магистрата, регламентировавший работу магистратов и городской полиции.

Отраслевой принцип управления, свойственный коллегиям, не был выдержан до конца: судебные и финансовые функции, помимо специальных, возлагались на иные отраслевые коллегии (Берг, Мануфактур, Коммерц). Вне сферы контроля коллегий оставались целые отрасли (полиция, просвещение, медицина, почта). Коллегии не входили также в сферу дворцового управления: здесь продолжали действовать Приказ большого дворца и Канцелярия дворцовых дел. Такой подход к делу нарушал единство коллежской системы.

Преобразование системы государственных органов изменило характер государственной службы и бюрократии.

 

Контрольные органы

Централизация государственного аппарата при абсолютизме требовала создать специальные контрольные органы. В начале XVIII в. сложились две контрольные системы -- прокуратура (во главе с генерал-прокурором Сената) и фискалитет. Уже при формировании Сената в 1711 г. при нем был учрежден фискал. Аналогичные должности устанавливались в губерниях, городах и центральных учреждениях. Вершину пирамиды занял обер-фискал Сената. Более четкая правовая регламентация института была осуществлена в 1714 г. Фискалам вменялось в обязанность доносить о всяких государственных, должностных и иных тяжких преступлениях и нарушениях законности в учреждениях. В их обязанность входило выступление в суде в качестве обвинителей (задачи, позже принятые на себя прокурорскими органами).