Адміністративно-правовий режим державного контролю

  Адміністративно-правовий режим державного контролю. 

  Контроль  у державному управлінні розглядається  як один із важливих його елементів, за допомогою якого забезпечується своєчасність внесення коректив в управлінську діяльність, отримання інформації про  реальний стан справ у сфері державного управління, виявлення порушень чинного законодавства та відхилень від установлених стандартів і правил, а також прийнятих управлінських рішень.

  Під час економічних, політичних і соціальних змін, що відбуваються в Україні, стає очевидною потреба у нових підходах до здійснення контролю в державному управлінні та, власне, і його призначення, він має відігравати не лише відображаючу, фіксуючу роль, а й регулятивну.

  Особливістю контролю є те, що він здійснюється з метою перевірки дотримання і виконання поставлених завдань, прийнятих рішень, тобто фактично після здійснення інших функцій управлінської діяльності. Точніше кажучи, контроль перевіряє і оцінює процес управлінської діяльності. Метою такої оцінки є приведення діяльності у відповідність із чинними правовими нормами та прийнятими згідно з ними управлінськими рішеннями.¹

  Як  функція соціального управління контроль об’єктивно необхідний. Деякі  автори розглядають контроль як систему  спостержень і перевірки процеса  функціонування відповідного об’єкта з метою усунення його відхилення від заданих параметрів. Він спрямовує процес управління по встановленим ідеальним моделям, коректуючи поведінку підконтрольного об’єкта. Значний інтерес до контролю викликаний тим, що на всіх рівнях державної влади спостерігається зниження виконавської дисципліни, нехтування законодавчою базою, і навіть більше - пряме порушення закону.

  Специфіка методу регулювання контрольних  відносин полягає в тому, що з  однієї сторони є тільки обов’язки, а з іншої – тільки права. На лиці імперативний  метод правового регулювання. Він відображає пріоритет суб’єкта контролю як суб’єкта, що втілює  державну волю в контрольних правовідносинах. Звідси і особливий спосіб  формування контрольних правовідносин: вони у всіх випадках виникають по ініціативі контролюючої сторони (суб’єкта контролю) поза волею контрольованої сторони (об’єкта контролю).

  Оскільки  контроль є методом і функцією державного управління і передбачає використання таких заходів, що у  певних випадках передбачає застосування засобів державного примусу, безумовне виконання управлінських приписів тощо. Задля належного, точного, правильного здійснення контрольної функції діяльність контролюючих органів повинна бути детально регламентована діючим законодавством, що також є попередженням можливих зловживань з боку контролюючого органу. Законодавство повинно чітко визначати завдання даного виду контролю, орган, що повноважний здійснювати даний вид контролю, компетенцію даного контролюючого органу, засоби впливу на підконтрольного, чіткий перелік підстав їх застосування, стадія, на якій здійснюється контроль (попередній, поточний, послідуючий), в яких джерелах фіксуються результати контролю (якими офіційними документами оформляються).

  При виділенні функції контролю в літературі часто акцентується увага на здійсненні її у вигляді нагляду, протиставляючи або поєднуючи поняття «контроль» і «нагляд». Слід зауважити, то прийнятнішою вважається точка зору, відповідно до якої нагляд вважається видом контролю.

  Особливістю контролю як функції державного управління є те, що контролюючі мають можливість втручатися в оперативну діяльність підконтрольних, давати їм обов'язкові для виконання вказівки. Нагляд же має за мету лише виявлення та попередження правопорушень, відповідність діяльності підконтрольних об'єктів чітко встановленим правилам. Органи, що здійснюють нагляд, не мають права втручатися в оперативну діяльність або змінювати акти органів державного управління. Отже, нагляд порівняно з контролем є більш звуженим видом діяльності.

  Обсяг контролю за тією чи іншою сферами  державного управління визначається в  залежності від завдань, що їх ставить  суспільство перед державою у  кожній конкретній сфері. Так, за суб'єктами, що перебувають у державній власності, держава може здійснювати контроль у повному обсязі, включаючи внутрішньоорганізаційні питання та їх вирішення.

  Інша  ситуація виникає, коли йдеться про  діяльність суб'єктів, що не є державною  власністю. Їх держава може контролювати лише з питань дотримання чинного  фінансового та податкового законодавства, охорони довкілля тощо. Інші питання, що стосуються безпосередньо внутрішньої діяльності суб'єктів, останні вирішують самостійно, без втручання держави. Отже, межі  здійснення контролю чітко окреслені правовими нормами.

  Мова  йде про особливості державного контролю, пов'язані з правовим статусом контрольованих суб'єктів, особливостями правового стану підприємств, установ, організацій державного і недержавного секторів в економіці та інших сферах, за якими здійснюється контроль. Сфера контролю у не держаному секторі обмежена, як обмежене і державне управління, порівняно з державним сектором. Щодо питань загальнодержавного значення, які зачіпають корінні інтереси держави і суспільства в цілому, обмеження у застосуванні державного контролю не поширюються.

  Контроль  здійснюють майже всі суб'єкти державного управління, серед них і органи виконавчої влади, оскільки їх діяльність за своїм змістом є управлінською. Кожен орган виконавчої влади, їх посадові особи у межах своїх  повноважень контролюють виконання прийнятих рішень, дотримання законодавства у діяльності певної системи, окремої структурної ланки чи галузі. Такий контроль може стосуватися як внутрішніх аспектів діяльності системи, так і її зовнішніх зв'язків.

  Розглядаючи питання про державний контроль у сфері виконавчої влади та законодавче упорядкування щодо нього, слід пам'ятати, що він має зовнішній і внутрішній характер. Здійснення зовнішнього контролю забезпечується за допомогою таких видів контролю, як парламентський, президентський, контроль органів судової влади та прокурорський нагляд, проведення якого обмежене перехідними положеннями Конституції і в майбутньому має стосуватися лише нагляду за забезпеченням захисту осіб, обмежених у правах.

  Здійснення  парламентського контролю закріплено в положеннях Конституції, згідно з якими передбачено відповідні структури та їх законодавчу регламентацію. Це Рахункова палата, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини. Крім того, Верховна Рада має можливість створювати постійні та тимчасові контрольні комісії для перевірок з питань, що потребують допоміжних контрольних дій. Спостерігається тенденція до їх збільшення, вони здійснюють контрольні функції відповідно до певних функціональних напрямів державного управління, аналізуватимуть ефективність законодавчої бази, її дієвість, роботу конкретних виконавчих структур.

  Активно працює Рахункова палата, хоча її функції  на підставі рішення Конституційного  Суду і було суттєво обмежено.

  В Україні вперше створено інститут парламентського  омбудсмена, який покликаний контролювати дії всіх гілок влади та посадових осіб різного рівня, запобігаючи порушенню прав і свобод людини і громадянина. Забезпечення прав людини є надто непростою справою у зв'язку з низьким рівнем правової культури, поширенням правового нігілізму у владних структурах.

  Контроль  у вигляді омбудсмена, що його здійснює Уповноважений з прав людини, відіграє важливу роль, допомагає виявити проблеми у відносинах між приватними особами та органами виконавчої влади і відшукати шляхи до їх вирішення. Однак усі механізми такого контролю мають бути детально виписані, щоб громадянин знав де, куди і коли він може звернутися з приводу захисту своїх прав, і на це не повинні впливати складнощі територіального плану, які створені чинною законодавчою базою.

  Діяльність  органів парламентського контролю здійснюється і регламентована відповідними законодавчими актами, які, слід зауважити, мають бути доповнені чіткішим механізмом та визначеністю контролю у повній відповідності з повноваженнями парламенту щодо органів виконавчої влади.

  Особливе  місце в системі контролю за органами виконавчої влади належить судовому контролю. У ст. 55 Конституції України  зазначено: «Кожному гарантується право  на оскарження в суді рішень, дій  чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб».

    Як бачимо, Основний Закон гарантує  захист від дій чи бездіяльності  органів виконавчої влади, що  здійснюють у правлінську діяльність. Судовий контроль за діяльністю  органів державного управління здійснюється щодо законності їх дій, відповідності чинним нормам і правилам.

  Судовий контроль за сферою виконавчої влади  мають здійснювати як загальні суди, так і спеціальні адміністративні  суди, створення яких передбачено  концепцією судово-правової реформи в України⁵, діяльність яких повинна регламентуватися Законом про адміністративний суд та відповідними процесуальними нормами. У зв'язку з цим слід прискорити підготовку Адміністративного процесуального кодексу, створення спеціалізованих судів адміністративної юрисдикції.

  Важливе значення має президентський контроль за управлінською діяльністю органів виконавчої влади як у плані впливу на неї, так і посилення відповідальності за дотриманням норм чинного законодавства. Слід зауважити, що хоч у Конституції України і немає прямої вказівки на підконтрольність органів виконавчої влади Президентові, але існування такої залежності органічно випливає із загального співвідношення конституційного статусу Президента і Кабінету Міністрів України, центральних та місцевих органів виконавчої влади. Так, Президент має право скасовувати акти Кабінету Міністрів, рішення голів місцевих державних адміністрацій, приймає рішення про відставку останніх, якщо недовіру їм висловили дві третини депутатів від складу відповідної ради.

  На  впорядкування державного контролю у сфері підприємницької діяльності спрямований Указ Президента України "Про деякі заходи з дерегулювання підприємницької діяльності" від 23 липня 1998 р⁶. Органи виконавчої влади уповноважені здійснювати перевірку фінансово-господарської діяльності суб'єктів підприємницької діяльності проводять її згідно з планом за сукупними показниками за письмовим дорученням керівника контролюючого органу не частіше одного разу на рік у межах компетенції контролюючого органу.

  Указом  чітко визначені контролюючі  органи, що мають право проводити  планові та позапланові виїздні  перевірки фінансово-господарської  діяльності суб'єктів підприємницької  діяльності, та їх повноваження. До них  відносяться органи державної податкової служби, митні органи, органи державного казначейства, державні контрольно-ревізійні служби. Планові виїздні перевірки проводяться всіма контролюючими органами одночасно в день, визначений органами державної податкової служби, а порядок координації проведення перевірок встановлюється Кабінетом Міністрів України.

  Органи  виконавчої влади здійснюють і так  званий внутрішній контроль, що відіграє важливу роль у зміцненні державної  дисципліни, законності при формуванні органів державного управління, підвищенні їх виконавчої дисципліни. Загальний контроль здійснюють усі органи виконавчої влади і їх посадові особи. Базовим елементом його регламентації є закони, у яких визначено правовий статус органів виконавчої влади всіх рівнів, де функція контролю та обсяг і межі здійснення повинні бути чітко визначені. В подальшому контроль має отримати регламентацію у підзаконних і локальних компетенційних нормативних актах - про конкретні міністерства та відомства, їх нижчі ланки. Така регламентація не повинна обмежуватися лише посиланням на необхідність здійснення контролю, а має містити в собі весь механізм його здійснення та наслідки контролювання.

  Контрольні  функції органів виконавчої влади  мають бути закріплені і в поточних підзаконних актах, а саме тоді, коли виникає потреба змінити контрольні повноваження. Гнучкість правового регулювання контрольної функції органів виконавчої влади, можливість попереднього, поточного та наступного проведення направлені на результативність здійснення.

  Контроль  Кабінету Міністрів здійснюється за усіма ланками виконавчої вертикалі. Але при цьому на вищому і центральному рівні він має значний інформаційно-аналітичний характер. Контроль у «виконавчій вертикалі» не має зводитися до перевірки результату, а мусить враховувати і якість виконання, своєчасність виявлення проблеми, швидку реакцію на фактичну ситуацію. Особлива увага до контролю у сфері виконавчої влади зумовлена характером діяльності її органів та посадових осіб, потребою у постійному зворотньому зв'язку та прийнятті відповідних управлінських дій.

  Слід  зауважити, що на практиці в окремих  сферах державного управління уже діють  системи органів контролю, які  мають визначену структуру, коло контрольних повноважень, чітко  визначені завдання.

  Внутрішній  контроль має свої особливості, він  утворюється у вигляді самостійних у організаційному і юридичному відношенні органів, тобто функціонує як надвідомчий, є загальним для всіх галузей і сфер управління (податковий контроль), або ж створюється у складі відповідних органів державного управління, скажімо, у сфері економіки чи соціально-культурній, це вже відомчі види контролю.

  До  систем надвідомчого контролю слід віднести фінансовий контроль, то має чітку  функціональну визначеність і здійснюється за фінансовою діяльністю в усіх сферах суспільних відносин.