Банковское законодательство

      2 уровень – Управление федерального  казначейства (УФК) по республикам  в составе РФ, краям, областям, автономным образованиям, городам Москве и Санкт-Петербургу возглавляется начальником, назначаемым на должность и освобождаемым начальником ГУФК. Обеспечивает через нижестоящие органы казначейства исполнение всех решений о формировании доходной части и расходовании средств федерального бюджета, на территории Российской Федерации по состоянию на 1999 год было создано 88 управлений федерального казначейства (с учетом отсутствующего органа казначейства в республике Татарстан).

3 уровень  – Отделения федерального казначейства по городам, районам и районам в городах (кроме городов районного подчинения) (ОФК) возглавляются начальниками, назначаемыми и освобождаемыми от должности начальником УФК. Осуществляют формирование доходной части федерального бюджета на территории и обеспечивают целевое финансирование расходов по бюджетополучателям. Обеспечивают учет операций по движению средств на счетах казначейства и представляют вышестоящим органам казначейства информацию об исполнении доходов и расходов бюджета по территории.

      Все органы федерального казначейства – юридические лица, относятся к органам исполнительной власти и руководствуются в своей деятельности законодательными и нормативными документами, утвержденными Президентом, Правительством, Министерством финансов РФ или по согласованию с ним.

2. Роль казначейской  системы исполнения  федерального бюджета,  пути укрепления  и итоги работы  Федерального казначейства  в РФ:

      5 лет назад Президент РФ издал  указ, в котором была высказана  политическая воля на восстановление  в России существовавшего ранее института казначейства – института, который, непосредственно находясь в системе органов исполнительной власти, занимается исполнением федерального бюджета. Все эти годы в стране исполнением бюджета занимался Государственный банк Советского Союза, а позже – Банк России.

      Когда начинался переход на казначейскую систему, количество федеральных бюджетных  счетов достигало порядка 160 тыс. (во многих странах количество счетов бюджетных  организаций не превышает 10-20 тыс. единиц). Естественно, что маневрировать средствами федерального бюджета на таком огромном количестве счетов, по сути дела, невозможно. Учитывая то, что 50% этих счетов находилось в коммерческих банках, не было никаких возможностей маневра этими деньгами. Если учесть также и то, что сам процесс исполнения бюджета включал в себя лишь две стадии, т.е. выдачу бюджетной росписи и собственно платеж, то становится совершенно ясно, что никакого разумного маневра средствами федерального бюджета государство в тех условиях совершить не могло. Для этого не было ни механизма, ни возможностей, ни предпосылок. Сегодня такие предпосылки созданы.

      Во-первых, федеральное казначейство концентрирует  на своих счетах оба потока, которые  возникают в процессе исполнения федерального бюджета: это доходный и расходный потоки. Такая совместимость двух потоков в руках одного и того же казначейского органа позволяет существенно ускорить процесс финансирования. При этом не нужно дожидаться того момента, когда на счет низового органа казначейства поступят деньги от казначейства вышестоящего. Поступление средств на счета управления федерального казначейства в виде налогов и доходов создает устойчивую базу для оперативного финансирования расходов федерального бюджета на этой же территории. Разница передается в Центр и распределяется.

      Во-вторых, решение задачи осуществления предварительного контроля заключается в том, что  казначейство становится своеобразным банком для всей бюджетной клиентуры, которую оно обслуживает. Сегодня  федеральное казначейство подошло  вплотную к осуществлению этой задачи. В соответствии со вступившим в действие с 1 января 2000 года БК РФ, в органах казначейства, в его учетных регистрах подлежат открытию счета всех федеральных бюджетополучателей. Соответственно, счета бюджетополучателей в банках (в любых – будь то Центральный банк или коммерческий банк) подлежат закрытию и закрываются. Задача эта решается казначейскими органами уже давно, а после введения в действие БК РФ подошла к своему разрешению, хотя и в настоящее время некоторые бюджетные суммы проходят по счетам комбанков (см. приложение). 

      Такая концентрация средств вызывает, естественно, и определенную зависимость бюджетополучателя  от органа федерального казначейства в вопросах выделения ему денег. Однако эта зависимость не связана  с узурпированием власти над деньгами, а обеспечивает расходование средств федерального бюджета при строгом соблюдении бюджетной дисциплины. Т.е. учреждения, организации используют свои деньги только на те цели, которые предусмотрены в бюджете, которые предусмотрены росписью бюджета и бюджетными ассигнованиями, доведенными до соответствующего бюджетополучателя.

Раздаются голоса о том, что есть опасность  в узурпации казначейском финансовой власти, что в руках одного органа будут сконцентрированы колоссальные ресурсы. Гарантией того, что этому не бывать, служит Бюджетный кодекс, который вступил в силу 1 января 2000 года.

      В Бюджетном кодексе прописаны  чрезвычайно жесткие (по дням) процедуры  для всех органов, которые занимаются вопросами исполнения федерального бюджета. Основная мысль здесь состоит в том, что казначейство не имеет никаких прав распоряжаться бюджетными средствами: все права – у тех распорядителей средств, в адрес которых они выделены Парламентом. Казначейство является системой контроля и системой, осуществляющей платежи.

      Согласно  Бюджетному кодексу, все бюджетные  организации обязаны  закрыть  счета по учету средств, полученных от предпринимательской деятельности, в кредитных организациях и учреждениях  ЦБР и перечислить эти средства на свои лицевые счета, но уже в Федеральном казначействе.

      Бюджетный кодекс предоставляет бюджетным  организациям право получать доходы от использования закрепленного  за ними государственного имущества  и от оказания платных услуг, равно  как и право самостоятельного расходования этих средств. Требование при этом только одно – все эти доходы и расходы должны быть отражены в смете. Именно проверяя правильность составления и исполнения смет, государственные органы, в т.ч. и Федеральное казначейство, смогут контролировать использование этих денег.

      В целом, процесс формирования и развития органов федерального казначейства нельзя назвать быстрым. Это объясняется  наличием не только сторонников, но и  противников создания новой структуры  исполнительной власти, которой делегированы большие полномочия по управлению бюджетными потоками, что затрагивает интересы многих органов и структур, а именно:

      -министерства  и ведомства, или главные распорядители  средств федерального бюджета,  утрачивают возможность осуществлять  управление денежными потоками  по счетам средств бюджета; за ними остается только право распределения лимитов федерального бюджета по подведомственной сети;

      -непосредственные  бюджетополучатели средств на  территории попадают        

под жесткий  контроль за целевым и эффективным  расходованием средств федерального бюджета;

      -из  коммерческих банков повсеместно  изымаются счета по доходам  и средствам федерального бюджета,  на которых находились значительные, если не основные денежные  средства, используемые в обороте.  Операции по движению денежных средств федерального бюджета по счетам в банках начинают консолидироваться по срокам прохождения;

      -органы  исполнительной власти субъектов  РФ, получающие дотации, субвенции,  кредиты, займы, трансферты и  другие средства из федерального  бюджета утрачивают возможность единоличного принятия решений о фактическом расходовании средств не в соответствии с их назначениями.

      Обобщая вышесказанное, можно констатировать, что органы федерального казначейства, представляя интересы государства, ставят под контроль действия участников процесса исполнения федерального бюджета. Поэтому, начиная с 1997 года, задача перехода на казначейскую систему исполнения федерального бюджета становится для Правительства РФ приоритетной. Особенностью Бюджетного кодекса является казначейское исполнение бюджетов всех уровней. Этот путь предстоит пройти всем, поскольку в стране не могут существовать две системы исполнения бюджета.

      В настоящее время процесс перехода на казначейское исполнение федерального бюджета практически завершен, и  последними его осуществляют «силовые» министерства: МЧС, ФАПСИ, МВД, ФПС, Министерство обороны России.   

      В конце марта текущего года Владимир Путин среди важнейших задач  оборонной отрасли назвал «совершенствование оборонного заказа». Речь шла о прозрачности прохождения средств и их целевом использовании. Беспокойство и.о. президента вызвал слабый контроль за расходованием бюджетных денег: «Несмотря на установленные лимиты, траты нередко завышались».

      С 1997 года бюджетные счета переводятся  в казначейство по распоряжению президента, и сегодня в казначействе оказались все расходные счета бюджета – кроме счетов Минобороны. Главным аргументом генералитета было то, что перевод счетов в казначейство может привести к разглашению военной тайны. Поэтому о судьбе денег, выделяемых Минобороны, до сих пор доподлинно не было известно на одному ведомству. Официально они поступают на счета министерства в ЦБ и Сбербанке, что с ними случается потом – военная тайна.

      В связи с этим, расчеты по государственному оборонному заказу будут полностью переведены в систему Федерального казначейства. Соответствующий приказ, подписанный Михаилом Касьяновым 14 апреля, ставит точку в многолетнем споре Минобороны и казначейства о том, кто должен контролировать многомиллиардные финансовые операции военных.

      Финансирование  государственного оборонного заказа будет  проводиться через спецотделения  Федерального казначейства. Средства из бюджета будут по-прежнему распределяться Минобороны, но лимиты по закупке вооружения и НИОКР будут находиться в  казначействе, которое будет следить за целевым использованием этих средств.

      Что касается положения с казначействами субъектов РФ, то до  недавнего  времени из 89 субъектов РФ казначейская система отсутствовала только в  Татарстане (всего на 1999 год существовало 88 управлений федерального казначейства), в 2000 году Татария также перешла на казначейское исполнение республиканского бюджета. В настоящее время все запланированные на текущий год расходы республиканского бюджета в объеме 19,5 млрд руб. осуществляются через казначейство республики. В ближайшее время будет завершен перевод на казначейское исполнение бюджетов всех городов и районов. Однако все еще остается открытым вопрос о возможности участия Татарии в Федеральной казначейской системе и о перспективах открытия в Казани отделения Главного управления Федерального казначейства РФ. В настоящее время в Татарии лишь два банка работают со средствами бюджетов – Национальный банк Татарстана (региональное подразделение ЦБ РФ), обслуживающий доходную часть бюджета республики, и  банк «Ак барс» (АББ), выполняющий расходные операции. Татария закрепляет их полномочия ежегодными законами о бюджете.

      На  следующих этапах развития казначейской системы исполнения федерального бюджета  необходимо принять к исполнению следующие функции и задачи:

      -регулирование  финансовых отношений между федеральным  бюджетом и государственными  внебюджетными фондами, финансовое  исполнение этих фондов, контроль  за поступлением и использованием  внебюджетных (федеральных) средств;

      -управление  и обслуживание совместно с Центральным банком РФ и другими уполномоченными банками государственного внутреннего и внешнего долга.

      Усилиями  ГУФК была разработана программа  развития казначейской системы на предстоящие  два года. Осуществление этой программы  позволит на основе современных информационных технологий обеспечить полный учет государственных бюджетных и внебюджетных средств, жестко контролировать процесс исполнения федерального бюджета, эффективно управлять его средствами.

      Необходимо  также отметить, что, хотя система Федерального казначейства – относительно молодая структура, тем не менее развивается она динамично и быстро наращивает выполняемые функции и эффективность работы. Практически на всей территории страны созданы региональные управления Казначейства, завершается создание разветвленной сети казначейских отделений. И хотя главная задача состоит в обеспечении перевода всех средств бюджета на казначейскую систему исполнения, это – не самоцель.  Задачей на перспективу является необходимость обеспечить профессионально грамотное управление финансовыми ресурсами государства, обеспечить бесперебойное в полном соответствии с законом исполнение бюджета и контроль за целевым использованием получателями бюджетных средств. Исходя из этих главных задач, и строится вся работа Федерального казначейства.

      Еще один вопрос всероссийского масштаба, нуждающийся в безотлагательном решении – это определение  путей, по которым пойдет развитие казначейской системы в регионах и муниципальных  образованиях, а также принципов  взаимодействия Федерального казначейства с органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. Кризис региональных и муниципальных бюджетов настоятельно ставит вопрос о порядке создания и механизме работы соответствующих казначейских органов.

      Бюджетным кодексом РФ предусмотрено, что региональные и местные бюджеты формируются  и исполняются органами государственной  власти субъектов РФ и органами местного самоуправления самостоятельно. С точки  зрения экономии денег налогоплательщиков и достижения тех целей, ради которых создается казначейская система, желательно использование единой организационно-правовой основы, стандартов и бюджетных технологий на всех уровнях бюджетной системы. Очень полезным для дела было бы создание единой системы казначейских органов во главе с ГУФК. Это ни в коей мере не ущемляло бы права принятия решений региональными и муниципальными финансовыми органами, но исключило бы конфликт интересов, который неизбежен, когда один и тот же орган власти и принимает решение, и исполняет его, и контролирует исполнение. Создание такой системы должно базироваться на необходимом правовом фундаменте.