Қай елде болмасын басқарудың екі деңгейі бар

   Үшіншіден, жергілікті өзін-өзі  басқару реформасын тәжірибеде  жүзеге асыру үшін коммуналдық  құқық, басқару мен қаржы саласында  мейлінше білікті мамандар қажет.  коммуналдық басқарудағы жолға  қойылған механизмнің және мамандардың жетіспеуі, тіпті ауқымды қаржы жұмсағанның өзінде де өтелуі екіталай. Осылай «жаңа» жерлерге біріктіргеннен кейін жасалған болатын.

    Жалпы, еуропалық тәжірибе жергілікті  өзін-өзі басқару төңірегіндегі  реформалар егер экономикалық  тұрғыдан ынталандырылса жақсы жүргізіліп, ал биліктің көмегімен болса тым ілгерілеуі байқалмайтындығын аңғартты. 

Жергілікті  өзін-өзі басқару  құрылымының «қазақстандық» үлгісі

        Тоталитарлық жүйе құрсауынан  күні кеше ғана шыққан еліміз  алғашқы мезеттен бастап-ақ демократиялық мемлекет құруды жария еткен болатын. Тоталитарлық жүйеден мұра болып қалған билік институттары жаңа жағдайға байланысты реформалауды қажет етті. Сонымен қатар, коммунистік партияның 70 жылдық басшылығы кезінде тұншықтырылған, тіпті жойылған демократияның бірсыпыра институттарын қайта орнату мәселесі туындады.      Бұл қатарда жергілікті өзін-өзі басқару институтын енгізудің маңыздылығы өте жоғары еді. Демократиялық елдер өмірінің ажырамас бейнесіне айналған жергілікті өзін-өзі басқару жүйесін біздің қоғамның аяғына нық тұрып кетуінің және қоғамның әрбір мүшесінің өмірлік қажеттіліктерін қамтамасыз етудің тиімді құралына айналдыру уақытты созғанды қаламады.

     Соған қарамастан, төменнен басталған  өзіндік ұйымдасудың алғашқы  қадамдарына ел басшылығы немқұрайлылық танытты. Ал билік вертикалін қатаңдатуға бағытталған іс-шаралар елдің қай бағытта дамитындығын айқындағандай болды. Дегенмен, Қазақстанның әлемдік қауымдастыққа кеңінен тартылуы жүйеге демократиялық рең беруді ел басшылығының алдына қойды. Жергілікті өзін-өзі басқару жаңа конституциямызда орын алған соң, ол туралы арнайы заңды қабылдау күн тәртібіне шықты. Бірнеше заң жобалары дайындалғанымен, барлығы Парламенттен өте алмады. Арнайы заңды жақын арада қабылдау қиындай түскендіктен, бұл мәселені конституциялық өзгерістер арқылы ғана шешуге болатын еді. Нәтижесінде 2007 жылғы конституциялық өзгерістерге сәйкес мәслихаттар мен әкімдердің жергілікті өзін-өзі басқару институты болып табылатындығы бекітілді. Әрине, бұл өзгерістер өз кезегінде аталмыш сала бойынша бірсыпыра заңнамалық актілерге де өзгерістер әкелді. Бұл өзгерістер еліміздегі жергілікті өзін-өзі басқару жүйесінің мазмұндық сипатына айтарлықтай әсер етпегенімен, оның белгілі бір құрылымды иеленуіне әкелді. Тиісті елді-мекен тұрғындарының өз мәселелерін шешудегі дербестігі толық қамтамасыз етілмегенімен, бұл қадамды келешектегі үлкен өзгерістердің басы деп есептеуден басқа амалымыз қалмайды.

    Біздің жағдайда жергілікті өзін-өзі  басқару жүйесін жетілдіру үшін  оның тиімді құрылымдық үлгісін таңдау бірден-бір шешім болмақ. Осы ретте жергілікті өзін-өзі басқару құрылымының негізгі үлгілерін қарастырып, соның негізінде еліміздегі қазіргі құрылымды салыстыра сипаттау үлкен назар аудартады. 

     Басты айырмашылықтарына байланысты нақты бір мемлекеттегі жергілікті өзін-өзі басқару құрылымының негізгі төрт үлгінің біріне тиістілігі туралы айтуымызға болады. Ол үлгілер мыналар:

1)     «Кеңес – комитеттер жүйесі»  үлгісі;

2)     «Басқарушы (атқарушы) комитет үлгісі»;

3)     «Кеңес – менеджер» үлгісі;

4)     «Күшті мэр» үлгісі. 

     «Кеңес – комитеттер жүйесі» үлгісі. Кеңестің әр түрлі бағыттағы әрекеті ең алдымен, өкілдік етілген құзыреттердің маңызды бөлігіне ие кеңес комитеттерімен жүзеге асырылады. Атқарушы биліктің жалғыз күшті саяси басшысы болмайды. Бас басқарушы ақы төленетін шенеунік аппаратының басшысы, тек «теңдердің арасындағы бірінші», менеджер болып табылады және толықтай кеңеске тәуелді. Әдетте бұл нұсқада кеңестің күшті саяси комитеті, қаржы комитеті және жоғарғы шенеуніктерден тұратын әкімшілік басқару тобы болады. 

       «Басқарушы (атқарушы) комитет үлгісі. Кеңес атқарушы биліктің ұжымдық басшысы ретінде қызмет ететін кішігірім басқарушы (атқарушы) комитетін тағайындайды. Комитет мүшелері белгілі бір департаменттер мен қызметтер үшін атқарушылық жауапкершілікке ие болуы мүмкін. Егер қандай да бір комитеттер болса, онда олар атқарушы болып табылмайды. Олар басқарушы комитетке және жалпы кеңеске тек кеңес беру қызметін атқарады. Басқарушы комитет әкімшілік басшысының тұрақты қолдауымен әрекет етеді. Және де аталмыш нұсқада әкімшілік басшысы шенеуніктерге үлкен құзыреттердің өкілдік етілуімен қатар күшті билік құзыретіне ие.

      Сонымен қатар бұл үлгіге «кеңес  – комитеттер жүйесі» үлгісінде  де бар кемшіліктер тән болады. Өйткені саяси қабілеттер мен департаментті, нақты қызметті басқару қабілеті әрдайым бір адамға тән емес. Осыдан көп жағдайда менеджерлік қателіктер орын алады.

    «Кеңес – менеджер» үлгісі. Тұрғындармен сайланатын әрі мэрмен немесе төрағамен басқарылатын кеңес формальды түрде заң шығарушылық, саяси және жалпылама билікке ие бола отырып, азаматтар алдында қалалық басқарудың барлық аспектілеріне жауап береді. Алайда, ол отырыстарды жиі өткізбейді және бюджетті бекітумен, негізгі саяси басымдықтарды анықтаумен және т.б. ғана шектеледі. Кеңес комитеттері тек кеңес беру сипатына ие (мысалы, заң шығару бойынша, бюджет бойынша). Кеңес куратор ретінде кең өкілдік етілген атқарушылық құзыреттерге ие кәсіби менеджерді тағайындайды. Бұл кең өкілдік етілген атқарушылық құзыреттерге ие куратор жүйесі болып табылады. Бұл жүйе және «кеңес – комитеттер жүйесі» үлгісі бір-біріне айтарлықтай ұқсас болу үстінде. Аталмыш үлгінің кейбір модификациялары менеджердің тағайындалуы (орнынан түсірілуі) орталықтың бақылауында болуымен сипатталуы мүмкін және де оның қызметтері тиісті заңнамамен анықталып, ал кеңес мүшелеріне ақпаратты алуға және атқарушы биліктің кейбір шешімдерін қайта қарастыруға айрықша құқықтар берілуі мүмкін. 

      «Күшті мэр» үлгісі. Мэр атқарушы билік басшысы ретінде не кеңеспен, не кеңестен бөлек барлық тұрғындардың тікелей дауыс беруімен сайланады. Кеңес заң шығару билігіне, кеңесушілік қызметтерге ие, сонымен қоса бюджетті бекітуде шешуші роль атқарады. Кеңес отырыстары, оның қызметтері және комитеттері «кеңес – менеджер» үлгісіндегі бар нәрселерге сәйкес келеді. Соған қарамастан, мэр айтарлықтай, нақты көрсетілген құзыреттерге ие (мысалы, кадрлық тағайындаулар бойынша) және кеңестің тікелей бақылауына жатпайды. Бұл үлгінің бір модификациясына орталықтың мэрді орнынан алып тастау құқығының болуы жатады.

      Ендігі кезекте елімізде жүргізілген  соңғы заңнамалық өзгерістерге  сәйкес қалыптасқан өзін-өзі басқару  құрылымының «қазақстандық» үлгісін  жоғарыда аталған жүйелерге сүйене  отырып қарастырайық.  

 Жергілікті өзін-өзі басқарудың қазақстандық үлгісі

     «Қазақстандық» үлгі деп атаудың өзі кездейсоқ емес. Өйткені елімізде қалыптасып жатқан өзін-өзі басқарудың құрылымы белгілі төрт үлгінің ешқайсысына жатпайды. Жергілікті өзін-өзі басқару органдарының санатына мәслихатпен қатар әкімдердің енгізілуі ерекше жағдайды қалыптастырды. Мәслихат тиісті аумақ тұрғындарымен сайланатын өкілдік органы болып табылса да, жоғарыдағы үлгілердегі кеңестерге қарағанда жергілікті атқарушы биліктің жасақталуына ықпал жасауы төмен. Себебі әкімдер жергілікті тұрғындардың қызығушылықтарын жүзеге асырумен қатар жалпымемлекеттік қызметтердің орындалуына жауапты тұлға болып табылады. Соған байланысты «қазақстандық» үлгіде Президент те жергілікті өзін-өзі басқару құрылымына кірістірілген (облыс (республикалық маңызы бар қаланың, астананың) әкімін облыс (республикалық маңызы бар қала және астана) мәслихатының келісімімен Қазақстан Республикасының Президенті қызметке тағайындайды).

   Мәслихат депутаттарына заң бойынша  әкімдердің шешімдеріне ықпал етуге кең мүмкіндіктер берілгенімен, олардың жоғары тұрған әкімдер мен Президенттің араласуларынан тиісті дәрежеде қорғалмағандығын байқауымызға болады. Бұл мәселе өз шешімін барлық деңгейдегі әкімдердің мәслихатпен немесе тікелей тұрғындармен сайлану жағдайында табуы мүмкін. Ал қазіргі таңда аудандық деңгейден төменгі әкімшілік-аумақтық бірліктерде өкілдік органдарының болмауы жағдайында аталмыш аумақ әкімдерінің тұрғындармен тікелей сайлануын енгізу жоғарыда айтылған бағыттағы алғашқы қадам болмақ. Айтылған ұсыныстар іске асатын болса, «қазақстандық» үлгінің «күшті мэр» үлгісіне трансформациялануы орын алуы мүмкін. Дегенмен, «атқарушы комитет» үлгісі де біздің шындыққа жақынырақ болмақ.

     Қорытындылай келсек, Қазақстандағы  жергілікті өзін-өзі басқарудың қазіргі кездегі дамуы оның алғашқы сатыдан әрі қарай айтарлықтай қозғала қоймағандығын аңғартады. Сол себепті Қазақстанда шынайы жергілікті өзін-өзі басқару институты қалыптаса қойған жоқ. Оның басты себептері мыналар: 1)билік басындағылардың жергілікті өзін-өзі басқаруға деген немқұрайлы қатынасы;

2) жергілікті  өзін-өзі басқару институтының  тұрғындардың мәселелерін шешудің  тиімді құралынан гөрі билікке  «демократиялық бейне» жасаудың  құралына айналуы;

3) тұрғындардың  өзіндік ұйымдасу дағдысының толықтай өмір шындығына айналмауы.

        Сонымен қатар Қазақстандағы  жергілікті өзін-өзі басқаруда  жүйелік пен кешенділіктің жоқтығы  саяси өмір шындығына айналып  отыр. Ал жергілікті өзін-өзі басқарудың  конституциялық мәртебесінде екі  жақты пайымдауларға жол берілуде. Конституциялық мәртебенің шикілігі жергілікті өзін-өзі басқару туралы арнайы заңның жоқтығымен қосылғанда аталмыш сала бойынша мәселелердің үлкен шоғырын қалыптастырды.         Мәслихаттар мен әкімдердің жергілікті өзін-өзі басқару органдары ретінде мойындалуы тек мәртебе тұрғысынан өзгерістер әкелді. Құзыреттердің конфигурациясына айтарлықтай әсер етпеді. Әкімдер қос қызметтілік жағдайында халық еркінен дербес болып қалуда. Сонымен қатар мәслихаттар мен әкімдер қызметтері жаңа жағдайда жіті талқылаудан өтпеді. Мәслихаттардың сайлануы мен әкімдердің тағайындалуында айтарлықтай өзгерістер болмады. Жергілікті өзін-өзі басқару органдары міндеттерінің нақтыланбауы да ахуалды күрделендіріп отыр.  

Қазақстан Республикасындағы орталықсыздандыру және өзін-өзі басқару мәселелері

      Қазіргі таңда еліміз үшін  мемлекеттік  құрылысты жетілдіру,  оның ішінде биліктің әр деңгейге  бөлінуі, яғни мемлекеттік биліктің  маңызды элементі болып табылатын  жергілікті өзін-өзі басқару жүйесін  енгізу өте маңызды мәселелер болып табылады. Мемлекетті экономикалық, әлеуметтік және саяси жағынан  одан әрі  демократияландыруда, жергілікті өзін-өзі басқаруды жетілдіруде әкімшілік-экономикалық механизмдердің  алатын орны ерекше. Мемлекеттің негізгі қызметі ұлттық егемендікті, меншік құқығын, заңды және қоғамдық тәртіпті сақтау, ақша айналысын және сыртқы сауданы реттеу т.с.с. болып келсе, жергілікті өзін-өзі басқару аясына жергілікті бюджетті бекіту, жергілікті түсімдерді белгілеу, халыққа білім беру мен денсаулық сақтау, әлеуметтік көмек беру, ауылды көгалдандыру, өз аумақтарында тазалық жұмыстарын жүргізу сияқты қызметтер кіреді.

     Қазақстанның қазіргі кездегі  дамуы мемлекеттік билікті толық  жүзеге асыруды жетілдіруді, яғни  орталықтан жергілікті деңгейді  қолдауды қажет етеді: оны билік те, қоғам да мойындайды. Оған дәлел келтірер болсақ, 2003 жылдың 3 сәуірінде өткен Ұлттық кеңестің кезекті отырысы толықтай осы проблемаға арналды. Үкімет осы кеңесте қаралу үшін “Мемлекеттік басқару деңгейлері арасындағы өкілеттіктерді шектеу және бюджетаралық қатынастарды жетілдіру тұжырымдамасын” әзірледі. Кеңесте елбасы Н. Назарбаев осы мәселе жөнінде: “Бәрін бір қолға тастай қысып, айырылмайтын әдет біздің дамуымызды тежеп отыр”,- деді.  Президенттің бұл пікірі өте маңызды, өйткені ол өзінің халыққа жолдауында “орталықсыздандыру проблемасы саяси міндеттердің бастысы және ең маңыздысы болып табылады”,- деп атап көрсетті.  

      Мемлекеттік орталықсыздандыру  процесіне әртүрлі ерекшеліктер, оның ішінде тұрғылықты халықтың  менталитеті, әдеп-ғұрпы, саяси және құқықтық  мәдениеті, демократиялық дәстүрдің орнығуы және де сол сияқты көптеген мәселелер әсер етеді. Биліктің өкілеттілігін тек жергілікті жерлерге механикалық жүзінде көшіру мүмкін емес, ол қоғамда орын алып отырған нақты жағдайларға сүйенуі тиіс.

      Орталықсыздандырудың қазіргі кезде  көптеген анықтамалары бар.  Олардың  ішінен біз мойындайтын жақын  анықтамаға тоқталғанды жөн көрдік. Орталықсыздандыру – орталықтандыруға  қарама-қарсы басқару жүйесі, нақтырақ, жергілікті атқарушы органдар мен өзін-өзі басқару  органдарының билігі мен құзіреті шеңберінің кеңейтілуі. Яғни, мемлекеттік функцияның бір бөлігі жергілікті атқарушы және өзін-өзі басқару органдарына тапсырылады. Олар өз кезегінде осы орталықсыздандырылған құзырлар шеңберінде, жоғарғы билікке жүгінбей-ақ, өз атынан өкілеттіктерді жүзеге асырады. Осындай жолмен жергілікті және өзін-өзі басқару қамтамасыз етіледі.

    Орталықсыздандыру негізгі үш  талаптың орындалуын қажет етеді:

    біріншіден, жергілікті басқару органдары, нақты белгіленген өкілеттіліктерге ие болуы шарт;

    екіншіден, олар құзырларына кіретін мәселелерді  шешуге арналған тетіктер мен құралдарға ие болуы керек;

    үшіншіден, олардың іс-әрекетіне мемлекеттік  әкімшілік органдар тарапынан бақылау  барынша шектелуі тиіс.