Стабилизационный фонд

Любая экономика должна иметь запас прочности. История финансовой прочности в России завершила очередной цикл. Стабилизационный фонд РФ создан в 2003 году, как продолжение бюджета развития, который впервые появился в истории российского бюджета 5 ноября 1998 года. Основной идеей «бюджета развития» было финансирование государством крупных проектов в промышленности (главным образом в ВПК), которые должны были стать «локомотивами развития» российской промышленности в условиях кризиса.

Бюджетное нововведение воплотилось в реальность и просуществовало до 2000 года. К этому времени механизм расходования средств налогоплательщиков в виде госинвестиций в производственные проекты был остановлен.

Новая идея стабилизационного фонда поначалу была прямой противоположностью идеи «бюджета развития». Она предполагала, в первую очередь, формирование финансового резерва для финансирования дефицита бюджета в случае падения цен на нефть, во вторую очередь - стерилизацию избыточных долларовых доходов от экспорта нефти и облегчение, таким образом, контроля над инфляцией, благодаря тому, что сверхдоходы будут вложены в иностранные активы. Наконец, стабилизационный фонд должен был стать резервом для решения проблем финансирования системы государственных пенсий в среднесрочной перспективе. Иными словами, средства стабфонда, в отличие от средств «бюджета развития», предназначались к«проедению» в голодный день: Стабилизационный фонд РФ в своей идее изначально выглядел как всероссийская «заначка» с некоторыми дополнительными функциями. Идея была поддержана практически всеми - успешная практика функционирования таких фондов во множестве государств мира, от Норвегии до Катара, говорила сама за себя. Бюджеты последних лет формировались с профицитом, исходя из определенного уровня цен на нефть, а весь «сверхпрофицит», который появлялся из-за того, что реальная цена была постоянно выше прогнозной, направлялся в Стабфонд.

Копилка из части доходов бюджета, обеспеченных высокими ценами на нефть, может обезопасить экономику на годы неблагоприятной конъюнктуры. Идея заботы о будущих поколениях превратилась в финансовый резерв - заначку на выплаты кредиторам в 2003 году. После этого финансовый резерв должен был прекратить свое существование. Но правительство решило сохранить резерв, переделав его с 2004 года в стабилизационный фонд.

Стабилизационный фонд (первое время его возвышенно называли фондом будущих поколений) казался эффективным способом борьбы с ежегодными попытками пустить дополнительные доходы бюджета на популистские цели.

Возникает вопрос - какие источники доходов закрепить за стабилизационным фондом? Это могут быть дополнительные налоговые поступления, формирующиеся в экспортных отраслях. Например, определенная доля акцизов или экспортной пошлины на нефть, или на нефть и газ. Другого варианта придерживаются специалисты Института экономики переходного периода (ИЭПП). Они считают, что источником формирования фонда должны быть все доходы федерального бюджета, возникающие при превышении цен на нефть среднего уровня за последнее десятилетие. Логика следующая: одних акцизов и пошлин недостаточно, чтобы накопить существенную сумму. Кроме того, изменение цен на нефть ощущает на себе большинство отраслей, и поэтому «скидываться» в фонд должны не только экспортеры. При этом перечислять в фонд надо не абстрактный профицит, который можно искусственно создать, сократив расходы бюджета, и также искусственно уничтожить, эти расходы увеличив.

Стабилизационный фонд помимо прочих полезных функций должен способствовать сокращению непроцентных расходов бюджета. Снижение госрасходов - самый верный путь к высоким темпам экономического роста. Однако, в условиях, когда государство не исполняет текущие социальные обязательства, а средний размер пенсии ниже прожиточного минимума, откладывать деньги на абстрактное «далеко» просто неприлично.

Самый сложный вопрос - кому доверить управление средствами фонда. В странах, где действуют аналогичные структуры, фондами управляет Центробанк, Минфин либо отдельное агентство. В России аппаратная борьба, например, за право управлять Единым тарифным органом закончилась тем, что орган так и не был создан. Не менее тяжелый для решения вопрос - что будет происходить с деньгами стабилизационного фонда. В мировой практике средства таких фондов вкладываются в доходные надежные бумаги, преимущественно за рубежом. Российский эксперимент с инвестированием пенсионных денег еще не закончен. Пока их разрешили вкладывать в гособлигации.

Стабилизационные фонды (фонды будущих поколений) существуют в странах, где существенная часть доходов бюджета формируется за счет поступлений от экспорта природных ресурсов (нефть медь, фосфаты) и предназначены для сглаживания колебаний доходов и расходов в годы неблагоприятной конъюнктуры.

Норвегия: Норвежский государственный нефтяной фонд выполняет две функции: стабилизационную и сберегательную. Правительство создало фонд в 1990 году для решения двух проблем: старение населения и снижение объемов добычи нефти. Деньги в фонд поступают при условии профицита бюджета. Как и в России, он определяется уровнем цен на нефть. Строгой формулы, по которой производятся отчисления, не существует, каждый раз их объем утверждается парламентом. Он же принимает решение об использовании средств. Управляет текущими активами фонда Центробанк, а направления инвестирования определяет Минфин. Благодаря тому, что правительство проводило жесткую фискальную политику, а в стране наблюдался экономический подъем, максимальное годовое отчисление средств из бюджета составило 6% ВВП.

Чили: Медный стабилизационный фонд был создан в 1985 году для стабилизации курса валюты и доходов бюджета. Механизм его формирования следующий: правительство ежегодно определяет долгосрочную цену на медь и рассчитывает объем перечисляемых в фонд средств по определенной формуле, в зависимости от превышения фактической цены по экспортным контрактам над базовой долгосрочной. Особенность в том, что эти правила применяются к государственной медной компании и по сути являются для нее дополнительным налогом. Средства фонда приравниваются к золотовалютным резервам и управляются ЦБ. Правительство может их использовать, в случае если цена меди ниже базовой. Средства фонда направляются на выплату внешнего долга и субсидирования цен на бензин.

Венесуэла: Фонд макроэкономической стабилизации был создан в 1998 году, когда мировые цены на нефть упали до 8-9$ за баррель, для стабилизации доходов бюджета центрального правительства, правительств регионов и государственной нефтяной компании. Формируется фонд следующим образом: исходя из средней цены на нефть, за последние пять лет рассчитываются базовые доходы бюджетов правительств и компании и все поступления свыше базовой величины направляются в фонд. Его средства управляются Центробанком и инвестируются в иностранные финансовые активы. Решение о расходовании средств фонда принимает парламент.

Фонды будущих поколений (Аляска, Кувейт, частично к этому типу относится фонд Норвегии) формируются по тому же принципу, что и стабилизационные, но рассчитаны на использование после того, как месторождения природных ископаемых будут исчерпаны.

В настоящее время стабилизационный фонд является главным инструментом, сдерживающим объем денежной массы в России. Но в случае, если тщательно стерилизуемые в нем средства попадут в обращение, случится инфляционный скачок.

Объем денежной массы зависит от инструментов сдерживания, одним из которых является ее стерилизация. Это означает, что часть денежной массы откладывается на черный день. Таким образом, под руками у нас оказывается значительный запас денег, которые можно выпускать в обращение по мере необходимости. В России роль стерилизатора выполняет Стабилизационный фонд, который и взял на себя большую часть той избыточной денежной массы, которая так беспокоит Всемирный банк.

В данный момент цена отсечения, или уровень, сверх которого средства направляются в стабфонд, составляет 20 долларов, при этом реальные цены на российскую нефть марки Urals фактически в два раза выше.

В результате принятой политики правительство планировало накопить в Стабилизационный фонд за 2004 год лишь 83,4 миллиарда рублей, однако к началу 2005 года средств там оказалось в пять раз больше - более 400 миллиардов рублей. В 2005 году тенденция сохранилась, к концу 2005 года в Стабфонде был триллион рублей. Объем средств Стабилизационного фонда РФ увеличился с 1 трлн 237 млрд руб на 1 января 2006 г до 2 трлн 066,8 млрд руб на 1 июля /на 67,1 проц/. Об этом сообщила 12.07.06 г. пресс-служба Министерства финансов РФ. Объем Стабфонда на 1 июля составил 16,9 проц к предварительной оценке объема ВВП за январь-июнь 2006 года.

В соответствии с приказом Минфина РФ от 27 января 2006 г *35 "Об утверждении предварительного расчета остатков средств федерального бюджета на 1 января 2006 года, подлежащих зачислению в Стабилизационный фонд Российской Федерации", в январе 2006 г в Стабфонд РФ было зачислено 222 млрд руб, в том числе 176,5 млрд руб по поступлениям декабря 2005 г.

В 1-м полугодии текущего года Стабилизационный фонд РФ пополнился за счет доходов 1-го квартала на 341 млрд руб, доходов апреля - на 128,9 млрд руб и доходов мая - на 137,9 млрд руб.

Таким образом, происходит стерилизация получаемых сверхдоходов, что предохраняет финансовую систему от невозможности эффективно распределить получаемые средства.

Ряд членов правительства считают, что сложившаяся ситуация оставляет им лишь один выход -тратить средства из Стабилизационного фонда не на внутренние, а на внешние цели. Вопрос лишь в том, что - при сохранении нынешних тенденций -делать лет через пять, когда государство расплатится с основными кредиторами и все равно будет вынуждено расходовать деньги Стабфонда на внутренние цели.

До конца 2004 года разговор о судьбе излишков Стабилизационного фонда вообще был теоретическим, ведь тратить можно только средства, накопленные свыше неприкосновенного запаса в 500 миллиардов рублей. Однако вскоре в Стабфонде действительно появились излишки, и только тогда начали всерьез задумываться над тем, что с ними делать. Одни призвали привлечь эти деньги для инвестиций в инфраструктуру (так как без этого невозможно удвоить ВВП), другие предложили вкладывать их в инновации и поддержать перспективные венчурные проекты.

Некоторые также настаивают на повышении базовой цены на нефть (цены отсечения), а значит сокращении отчислений в Стабилизационный фонд. Эту идею можно понять - во-первых, на стерилизацию уходят средства, которые были бы не лишними в бюджете, а, во-вторых, хочется остановить постоянные внеплановые рекорды пополнения "госзаначки". Кроме того, каждый стерилизуемый рубль потенциально означает для государства упущенную выгоду. Получить эту выгоду можно, только наладив эффективное распределение бюджетных средств.

В этом случае основной вклад в бюджет будет вносить промышленность, а также международная торговля (ведь таможенные сборы составляют до 40 процентов доходов бюджета).

Однако повышение цены отсечения до 27 долларов за баррель фактически вновь "подсадит" российский бюджет на нефтяную иглу, закрепив его зависимость от основных экспортных продуктов. И опять же - в случае повышения базовой цены на нефть в финансовую систему поступят большие суммы денег, которые необходимо с толком потратить.

Легче всего связать денежную массу путем инвестиций в новые проекты. Но для этого, во-первых, необходимо создать в России нормальный рынок венчуров и высокотехнологичных компаний, готовых с пользой вернуть инвестиции, а, во-вторых, решить проблемы, постоянно сопутствующие государственному инвестированию. И если с идеей технопарков и увеличения финансирования отдельных научных проектов еще что-то может получиться, то недостатки государственного инвестирования общеизвестны - это и нарушения в графике финансирования, и слабый контроль за инвестициями, и несоответствие объемов финансирования поставленным задачам. Сложно предсказать и возможности инвестирования российских средств за рубеж, особенно после планируемого превращения рубля в конвертируемую валюту, а, значит, придания накопленной рублевой массе международного влияния.

Для того же, чтобы эффективно бороться с инфляцией, нужно смешанное финансирование крупных проектов. Например, Минприроды уже предлагает долгосрочную 15-летнюю программу по совместному освоению сахалинского шельфа с иностранными компаниями, что потенциально требует миллиардных, или, по словам главы Минприроды, "неограниченных" вложений. Возможно, что после успешной работы технопарков появятся и перспективные инновационные программы, а бюджет станет прозрачным и будет состоять, как и хотят члены правительства, лишь из затрат на целевые федеральные программы.

Сверхдоходы от экспорта нефти, которые формируют стабилизационный фонд, можно потратить гораздо более эффективно, резко снизив налогообложение. Причем, снижать налоги избирательно, прежде всего стимулируя рост высокотехнологичных отраслей, которые имеют экспортный потенциал, а не сырьевой. За счет этого как раз снизить зависимость экономики от того самого нефтяного фактора.

В бюджете следующего года на Стабилизационный фонд (все будет зависеть от цены на нефть реальной) формально при нынешних условиях пойдет немножко меньше. Поднята так называемая цена отсечения, то есть тот уровень цены нефти, начиная с которой дополнительные доходы поступают в Стабилизационный фонд. А вот о том, как средства фонда инвестируются, о том, как они должны быть защищены от инфляции, вот на этот счет окончательного решения нет и это, кстати, один из упреков, который регулярно и совершенно справедливо предъявляется авторам идеи Стабилизационного фонда, что эти деньги фактически обесцениваются, как минимум, в меру российской инфляции, потому что в лучшем случае и то частично они размещаются в западные ценные бумаги, доходность которых сейчас чрезвычайно низка. Вследствие инфляции потеряно не более 25 миллиардов рублей из Стабилизационного фонда.

Кроме этого, Стабилизационный фонд в конечном итоге - это нефть, добытая из наших недр и превращенная в какие-то эквиваленты в виде ценных бумаг или денежных знаков. Так вот по сегодняшним примерно ценам это где-то 60-70 миллионов тонн природного ресурса, который принадлежит всем - прошлым поколениям и будущим. Если 70 миллионов тонн должны принести нашему обществу сегодня пользу, то Стабилизационный фонд надо использовать для улучшения медицинского обслуживания населения, для предотвращения демографической катастрофы, в разы повысить пособия на детей, многодетным родителям и матерям-одиночкам, стимулировать инвестиции и т. д.

Если стимулировать инвестиции, в налоговом режиме, у предприятия будут дополнительные деньги. Какую-то часть потратить на зарплату, но только часть. Другую часть, как естественный инстинкт каждого предпринимателя, он будет тратить на инвестиции, на развитие производства и получение реальных продуктов, которые будут противостоять инфляции и способствовать экономическому росту.