Бюджетный федерализм и территориальная справедливость

       Бюджетный федерализм и территориальная справедливость.

  Бюджетный федерализм  в России - явление  сложное и постоянно  развивающееся. Сфера  бюджетного федерализма,  его принципы и  модели в полной  мере распространяется  на: межбюджетные отношения: бюджетное устройство; бюджетную систему.  
Федерализм и бюджетный федерализм соотносятся как целое (федерализм) и его часть (бюджетный федерализм). Бюджетный федерализм - производное от федерализма и без федерализма невозможен.  
Недооценка значимости принципов бюджетного федерализма в реальных бюджетных правоотношениях влечет за собой негативные экономические последствия. Политико-правовая основа бюджетного федерализма закладывалась в Декларации о государственном суверенитете РСФСР и в  
Федеративном договоре, основные положения которого вошли в Конституцию РФ.  
В России действует Бюджетный кодекс РФ, который служит целям финансового регулирования, устанавливает общие принципы бюджетного законодательства Российской Федерации, обеспечивает правовые основы функционирования бюджетной системы Российской Федерации, уточняет правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, порядок регулирования межбюджетных отношений, определяет основы бюджетного процесса в Российской Федерации, основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства страны. В соответствии со статьей 11 Бюджетного кодекса РФ в форме федеральных законов разрабатываются и утверждаются федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов.  
Государственный бюджет является нормативно-правовым актом, ежегодно принимается федеральный закон о федеральном бюджете на соответствующий год (ст. 2 Бюджетного кодекса РФ).  
Таким образом, государственный бюджет - это основной финансовый план образования, распределения и использования централизованного денежного фонда государства или административно-территориального образования, утверждаемый соответствующим законодательным (представительным) органом государственной власти. Он закрепляет юридические права и обязанности участников бюджетных правоотношений. Государственный бюджет выражает систему экономических отношений между государством, с одной стороны, предприятиями, организациями и населением - с другой, по поводу распределения и перераспределения совокупного общественного продукта и национального дохода и формирования централизованного общегосударственного фонда денежных средств. При этом экономическая сущность бюджета выражается в его функциях, основными из которых являются распределительная (имеется в виду распределение финансовых ресурсов) и контрольная (при мобилизации и использовании этих ресурсов).

Экономическая роль государства  проявляется в  ряде функций:

 
- регулирующая - государство реализует экономическую политику и взаимодействует с различными структурами предпринимательского сектора экономики;  
- распределительная - государство перераспределяет созданный национальный доход между его производителями и потребителями;  
- социальная - государство поддерживает социальную справедливость и определенный уровень общественного благосостояния;  
- контрольная - государство определяет основные ориентиры социально-экономического развития общества и контролирует их соблюдение;  
- исполнительно-распорядительная - различные органы государственной власти обеспечивают на всех уровнях реализацию бюджетной политики государства. В федеративном государстве эта функция приобретает особое значение с учетом того, что исполнительно-распорядительные полномочия предоставляются не только государственным, но и местным органам власти.

 
Бюджетные отношения являются частью финансовых отношений, а финансы  предназначены для выполнения задач  и функций государства и представляют собой систему экономических  отношений, в процессе которых формируются, распределяются и используются государственные  фонды денежных средств (финансовые ресурсы). Бюджету присущи денежная форма и основные функции финансов. Таким образом, бюджет - это совокупность всех элементов бюджетной системы  страны и по существу основа финансовой базы государственного регулирования  и управления в условиях рыночной экономики.  
Существует и политический аспект государственного бюджета. Государственный бюджет всегда представляет собой компромисс между основными социально-экономическими группами в стране. Это компромисс между общегосударственными и частными интересами граждан по поводу налогообложения доходов и расходов, между центром и регионами - по поводу распределения налогов и субсидий, между интересами отдельных отраслей в отношении государственных займов.  
Все вышеназванные три аспекта в комплексе характерны для любого государственного бюджета. Однако их внутреннее содержание будет определяться не только формой государственного устройства, но и экономическими, социальными и политическими особенностями каждого государства.  
Термин «бюджетный федерализм бюджетный федерализм» употребляется не только в отношении государств, имеющих федеративное устройство, но и в отношении унитарных государств, поскольку характеризует главным образом экономический аспект межбюджетных отношений. «Бюджетный федерализм» является экономическим понятием, характеризующим многоуровневость бюджетной системы любого государства, и не имеет отношения к государственному политическому устройству.  
Обращает на себя внимание выделение экономической составляющей данного понятия. При этом бюджетный федерализм рассматривается в качестве ключевого определения в бюджетной сфере как с экономических, так и с правовых и политических позиций. И в этом заключается еще одна особенность бюджетного федерализма - его всеобъемлемость.  
В энциклопедии «бюджетный федерализм» определяется как «форма автономного функционирования бюджетов различных уровней государственной власти, основанная на четких, закрепленных законодательством нормах».  
Бюджетный федерализм- это система бюджетных отношений между Федерацией и ее субъектами, которая позволяет в условиях равноправия субъектов Российской Федерации и самостоятельности бюджетов субъектов Российской Федерации органично сочетать интересы Федерации и ее членов.  
Понятие «модель бюджетного федерализма» состоит из ряда обязательных для исполнения требований, закрепленных в федеральном нормативно-правовом акте, теоретически обоснованном варианте построения межбюджетных отношений в федеративном государстве, обеспечивающем его наиболее эффективное экономическое развитие.  
Специалисты также выделяют понятие «бюджетно-налоговый федерализм», которое отражает один из уровней экономического федерализма- федерализм собственности на финансовые ресурсы или бюджетно-налоговый федерализм. В федеративной реальности России бюджетный федерализм охватывает самые разные аспекты общественной жизни - политические, правовые, экономические, финансовые. Поэтому для его характеристики нужен системный подход. Под бюджетным федерализмом следует понимать многогранную, многоуровневую совокупность отношений в бюджетной сфере между Федерацией, субъектами Федерации и местными органами самоуправления, которая формируется в политически согласованных и четко закрепленных рамках, позволяющих каждому уровню власти и управления в полной мере реализовать на самостоятельной основе в общегосударственных, общенациональных интересах возложенные на него Конституцией страны и Федеративным договором полномочия. Функции финансов и бюджета одинаковы - аккумулирующая, распределительная и контрольная Однако содержание этих функций у финансов и бюджета различно. Сравним их в нижеприведенной таблице.  
Реализуя свои властные полномочия, государственные органы практически осуществляют функции государства, но этот процесс становится возможным только при наличии у них финансовых ресурсов, источником которых служит государственный фонд денежных средств. Таким образом, бюджет является основой любой деятельности органов государственной власти.

Основные  функции финансов и бюджета

 
При правовом подходе сущность бюджетного федерализма состоит в нормативном  законодательном определении налоговых  и бюджетных взаимоотношений  бюджетов всех уровней при условии  соблюдения принципа относительного равноправия  нижестоящих бюджетов во взаимоотношениях с вышестоящими. Определение бюджетного федерализма в качестве экономического понятия характеризует взаимоотношения органов государственной власти по поводу организации движения финансовых централизованных потоков в рамках бюджетного устройства на основе разграничения расходных полномочий и ответственности, подкрепленных соответствующими источниками финансирования.  
Понятие «бюджетный федерализм» нередко отождествляют (или противопоставляют) с иными терминами, в которых используется слово «федерализм»: экономический федерализм, налоговый федерализм, финансовый федерализм и т.д.

Бюджетный федерализм в оценке российских экономистов. Существуют разные варианты понятий, предлагаемых современными российскими экономистами:

       
- «цивилизованный  экономический федерализм»,  реально опирающийся  на принцип бюджетно-налогового  федерализма, со  справедливым разграничением  бюджетов различных уровней, нормальной налогооблагаемой базой, активным участием регионов в налоговых доходах федерального уровня;  
- «финансовый федерализм» - рассматривает ряд вопросов, которые не отражаются должным образом в работах по бюджетному федерализму и уточняет постановку некоторых других вопросов с позиции использования всех финансовых ресурсов региона;  
- «бюджетно-налоговый федерализм» обосновывает использование понятия «бюджетно-налоговый федерализм», так как налоговые отношения в схеме «центр - регионы» являются ключевыми;  
- «переговорный федерализм» отражает сложившуюся в России систему переговорного процесса в области федерализма, что соответствует, с одной стороны, Основному закону государства, а с другой -разделению властных функций и сфер деятельности между органами государственной власти различных уровней, каждый из которых функционирует в своей сфере полномочий. Обратим внимание, что все эти понятия не раскрываются на законодательной основе, не могут применяться для правовой характеристики бюджетных отношений в сфере федерализма, указывают на отдельные аспекты федеративных бюджетных отношений и не получили широкого распространения. Фактически они могут применяться только в качестве сопутствующих понятий для термина «бюджетный федерализм». 

Концепция бюджетного федерализма неотделима от фундаментальной идеи федерализма  как территориальной формы демократии. В понятии «бюджетный федерализм»  соединяются идеология федерализма  на государственном уровне и финансовые основы межбюджетных отношений между  уровнями власти.  
Бюджетный федерализм можно понимать и как много аспектный и сложносоставной механизм установления и регулирования федеративных отношений на базе специально организованных бюджетно-налоговых связей. Бюджетный федерализм выходит за рамки собственно финансовых отношений и не может строиться и реализовываться только в структуре этих отношений.  
Межбюджетные отношения, сложившиеся России, методология, принципы и практика их осуществления представляют собой явление сложное и противоречивое, отражающее всю многогранность проблем переходного периода в строительстве федеративных отношений.  
Бюджетный федерализм представляет собой взаимодействие экономических и политических интересов властных уровней и структур (органов) государства, направленных на формирование, присвоение, распоряжение и использование денежных ресурсов общества посредством налогов, платежей, сборов, бюджетных ассигнований и расходов.  
Межбюджетные отношения призваны регулировать различные уровни государственного бюджета. Бюджет в зависимости от экономического субъекта является государственным, региональным, местным (муниципальным). В соответствии с Бюджетным кодексом РФ (сг. 6) совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов образует бюджетную систему России, Таким образом, бюджетная система РФ представлена тремя уровнями; федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов, бюджеты субъектов РФ; местные бюджеты, которые включают бюджеты всех видов муниципальных образований (города, села, района и т.д.).  
Каждый субъект Федерации и местные органы власти на основе федерального законодательства устанавливают в рамках своей территории свою бюджетную систему. Следует особо подчеркнуть, что бюджетная система основана на следующих принципах: единство бюджетной системы; разграничение доходов и расходов между различными уровнями; самостоятельность бюджетов; полнота отражения доходов и расходов; сбалансированность бюджета и его эффективность; общее (совокупное) покрытие расходов; достоверность, адресность и целевой характер расходования бюджетных средств. Кроме того, Бюджетный кодекс регламентирует деятельность органов власти по составлению, рассмотрению и исполнению бюджета, то есть определяет основные аспекты бюджетного процесса. Составной частью бюджетного процесса (межбюджетных отношений) является бюджетное регулирование -перераспределение финансовых ресурсов между бюджетами разных уровней.  
В мировой практике сущность бюджетного федерализма определяется как нормативно-законодательное установление бюджетных прав и обязанностей двух равноправных сторон - федеральных и региональных органов власти и управления, правил их взаимодействия на всех стадиях бюджетного процесса, методов частичного перераспределения бюджетных ресурсов между уровнями бюджетной системы.  
Согласно ст. 129 Бюджетного кодекса РФ «Основы межбюджетных отношений», межбюджетные отношения - это отношения между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Однако определение межбюджетных отношений, имеющееся в Бюджетном кодексе РФ, с правовой точки зрения нельзя назвать удачным. Оно только содержит указание на то, что между бюджетами трех уровней имеются отношения, но не раскрывает природы этих отношений. В определении нет ссылок даже на то, что эти отношения возникают по поводу бюджетов.  
Из вышеприведенного определения следует, что в межбюджетные отношения вступают органы государственной власти Федерации, субъектов Федерации и органы местного самоуправления.

Суть  межбюджетных отношений  в российских условиях можно раскрыть следующим образом:

 
- сочетание интересов, обеспечивающее  высокую степень самостоятельности  территориальных бюджетов при  сохранении ведущей роли бюджета  вышестоящего уровня по отношению  к бюджету нижестоящего уровня;  
- наличие трехзвенной бюджетной системы и равенство прав бюджетов одного звена;  
- применение единых критериев при расчетах объемов средств, выделяемых нижестоящим бюджетам в целях выравнивания развития соответствующих территорий и оказания им финансовой помощи.  
- Между понятиями «бюджетный федерализм» и «межбюджетные отношения» ни в коей мере нельзя ставить знак равенства. Бюджетный федерализм  
- понятие более высокого ранга (уровня), а межбюджетные отношения - механизм, на основе которого понятие «бюджетный федерализм» реализуйся на практике.

Межбюджетные  отношения являются индикатором  реального бюджетного федерализма  и, с другой стороны, его проводником. Практически межбюджетные отношения  являются механизмом реализации принципа разделения полномочий в финансовой сфере, то есть решение проблемы бюджетного федерализма характеризуется через  систему межбюджетных отношений.  
Бюджетный федерализм в Российской Федерации проходит сложный этап становления. С одной стороны, это борьба регионов с «бюджетными традициями» тоталитарного государства, а с другой - сохранение России как единого целого, недопущение превалирования частных интересов субъектов Федерации над национальным интересом РФ. Для решения данных противоречий необходим компромисс между достаточно жесткими требованиями политики финансовой стабилизации страны и достижением целей экономических реформ в регионах и России в целом.