Бюджетирование, ориентированное на результат

    В связи с проводимой бюджетной  реформой и смещением акцентов в  бюджетном процессе с «управления  бюджетными ресурсами (затратами)»  на «управление результатами» возникла потребность в осуществлении  независимой экспертизы деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

    В Российской Федерации функции по независимой экспертизе частично исполняют  контрольно-счетные палаты, имеющие статус органов государственного и муниципального контроля. Их главной функцией является контроль за исполнением бюджета, анализ отклонений бюджета от установленных показателей, обнаружение и предотвращение нецелевого использования бюджетных средств, определение эффективности и целесообразности их расходования. В то же время контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации и муниципальные контрольно-счетные органы не осуществляют оценку результативности и эффективности управления государственными и муниципальными финансами.

    Между тем переход к бюджетированию, ориентированному на результат, требует  не только контроля за правильностью  расходования бюджетных средств, но и оценки результативности их использования  в бюджетном году и при завершении каждой бюджетной программы.

    По  решению законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации или представительного  органа муниципального образования  эту функцию могли бы выполнять  также независимые аудиторские  фирмы.

    Тема  БОР неоднократно озвучивалась как  приоритетная в посланиях Президента Российской Федерации.

    В Бюджетном послании президента РФ Федеральному собранию РФ о бюджетной политике в 2008-2009 гг. отмечено, что началось практическое внедрение бюджетирования, ориентированного на результат, и современных методов финансового менеджмента.

    Новые процедуры закупок товаров (работ, услуг) для государственных и  муниципальных нужд способствовали повышению эффективности и прозрачности расходования бюджетных средств.

    Тем не менее в повестке дня остается решение ряда существенных проблем управления общественными финансами.

    Сформировались  затянутые и громоздкие процедуры  составления и рассмотрения проектов бюджетов, не позволяющие четко разделить  политические и «технологические»  аспекты бюджетного процесса. Главные  распорядители бюджетных средств имеют недостаточную самостоятельность, а значит, и ответственность при формировании и исполнении бюджетов, что снижает эффективность и результативность бюджетных расходов.

    Финансовый  контроль в малой степени затрагивает  вопросы эффективности использования  бюджетных средств и качества финансового менеджмента, а его  результаты практически не используются при формировании бюджетов и принятии управленческих решений.

    Так и не удалось обеспечить ритмичность  исполнения федерального бюджета. Значительная часть расходов концентрируется во второй половине года, что создает стимулы израсходовать средства любой ценой, в том числе, за счет попыток обхода конкурсного порядка осуществления закупок товаров (работ, услуг) для государственных и муниципальных нужд.

    Одним из принципов Бюджетной стратегии на 2008-2010 гг. и дальнейшую перспективу сформулирован принцип повышения качества финансового менеджмента в бюджетном секторе.

    Усиление  ответственности органов исполнительной власти и бюджетных учреждений за результативность бюджетных расходов и повышение качества государственных  и муниципальных услуг должно сопровождаться расширением их полномочий, созданием стимулов к повышению  прозрачности и эффективности использования  бюджетных средств, прекращением практики мелочной регламентации их деятельности.

    Это не означает отказа от контроля за целевым использованием бюджетных средств, соблюдением требований законодательства, состоянием и использованием государственного и муниципального имущества. Напротив, такой контроль должен стать более действенным, ориентированным не только на выявление, но и главным образом на предотвращение финансовых нарушений, должен создавать основу для принятия конкретных управленческих решений. Только на этой основе в государственном секторе может быть создана эффективная система аудита результативности бюджетных расходов.

    Финансовым  органам следует, учитывая позитивный опыт проведенного в 2004-2006 гг. эксперимента по реализации методов бюджетного планирования, ориентированных на результат, внедрить систему мониторинга качества финансового менеджмента главных распорядителей бюджетных средств.

    На  практике, необходимость и целесообразность внедрения БОР, как правило, объясняется  наличием ряда вполне определенных ситуаций:

1. ситуация, когда традиционные методы повышения эффективности расходов бюджета (в первую очередь, открытые конкурсы, усиление финансовой дисциплины и казначейские технологии) практически исчерпали себя и не могут решить проблем несбалансированности бюджета или недостаточно высокого качества бюджетных услуг;
2. ситуация бюджетного кризиса, в которой необходимы радикальные меры по сокращению расходов при одновременном удержании прежних позиций в части достигнутого уровня оказания бюджетных услуг;
3. положение, при котором бюджет перестает быть полноценным инструментом управления, когда его расходные статьи начинают жить собственной жизнью, но имеется политическая воля и желание изменить ситуацию, навести порядок в бюджетной сфере, внести ясность в цели и причины осуществления расходов бюджета;
4. наличие политических амбиций быть в «мэйнстриме» происходящих в Российской Федерации реформ, либо стремление получить средства из федерального фонда реформирования региональных и муниципальных финансов или средства международных спонсорских организаций, выделяемые на цели внедрения реформирования бюджетного процесса;
5. БОР как следующий шаг внедрения результативного управления в органах исполнительной власти региона (муниципального образования).

    Внедрение практики бюджетирования, ориентированного на результат, должно способствовать созданию системы эффективного государственного управления.

    Однако  сегодня бюджетная система страны не готова в адекватной мере к введению принципов бюджетирования, ориентированного на результат. Федеральными министерствами и ведомствами были представлены доклады, которые показали, что министерства и ведомства не всегда до конца понимают суть принципа бюджетирования, ориентированного на результат, когда необходимо привязать результаты финансирования к результатам деятельности того или иного ведомства. С другой стороны, доклады выявили и много проблем - дублирование функций или отсутствие результатов деятельности тех или иных структур. Таким образом, эта неготовность проявилась в двух аспектах - в неготовности самих структур к введению этого принципа и неготовности системы быстро адаптироваться под существующие схемы.

    К тому же, бюджетирование, ориентированное  на результат, непременно связано с  внедрением системы среднесрочного финансового планирования, когда  бюджет будет утверждаться параллельно  с утверждением некоего среднесрочного плана. Без системы среднесрочного планирования бюджетирование, ориентированное на результат, не действует.

    Кроме того, существует опасность перехлеста в проведении данной реформы, потому что некоторые ведомства очень сложно поддаются перестройке на систему бюджетирования, ориентированного на результат. Например, сложно представить значимые результаты в деятельности министерства иностранных дел. Для него во многом должно сохраняться текущее финансирование. Есть задачи, решаемые федеральными ведомствами, которые конкретного результата могут не иметь. Соответственно, их финансирование должно поддерживаться в текущем режиме.

Нормативная база, регулирующая введение БОР, включает:

1. Постановление  Правительства Российской Федерации  от 22 мая 2004 г. № 249 (ред. от 23.10.2004 г.) «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов», в том числе: Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004—2006 годах, Положение о докладах о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования;

2. Постановление  Правительства Российской Федерации  от 19 апреля 2005 г. N 239 «Об утверждении положения о разработке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ»;

3. Постановление  Правительства Российской Федерации  от 27 апреля 2005 г. N 259 «Об утверждении положения о разработке Сводного доклада о результатах и основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации на 2006—2008 годы».

     Так, например, одним из направлений работы  Правительства Республики Мордовия – является внедрение среднесрочного бюджетирования, ориентированного на результат. Это создание совершенно иной, более эффективной среды для планирования расходов республиканского бюджета. В рамках внедрения новой системы бюджетирования для всех республиканских ведомств утверждены конкретные плановые показатели, достижение которых должно быть обеспечено в ближайшей перспективе. Если же указанные ориентиры достигаться не будут, финансирование неудовлетворительно работающего ведомства может быть уменьшено. Аналогичные количественные показатели и требования к качеству услуг доводятся главными распорядителями и до республиканских бюджетных учреждений. С этой целью приняты:

• перечень основных требований к результатам работы бюджетных учреждений Республики Мордовия;
• перечень индикаторов качества бюджетных услуг, предоставляемых бюджетными учреждениями Республики Мордовия;
• методика оценки выполнения бюджетными учреждениями Республики Мордовия требуемых показателей и учета их достижения при финансировании бюджетных учреждений Республики Мордовия.

     Результаты  выполнения бюджетными учреждениями утвержденных главными распорядителями бюджетных  средств требований к подведомственным учреждениям периодически публикуются в СМИ и сети Интернет.