Финансово-плановые акты — это акты, принимаемые в процессе финансовой
деятельности государства и органов местного
самоуправления, которые содержат конкретные
задания в области финансов на определенный
период, т. е. являются планами по мобилизации,
распределению и использованию финансовых
ресурсов.
К финансово-плановым
актам относятся:
- основной финансовый план государства — федеральный бюджет РФ, государственные бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты;
- финансовые планы государственных и муниципальных целевых фондов;
- финансово-кредитные и кассовые планы банков;
- финансовые планы страховых организаций;
- финансовые планы и сметы министерств, ведомств, других органов государственного управления;
- финансовые планы (балансы доходов и расходов) предприятий и объединений;
- сметы учреждений, организаций, состоящих на государственном и местном бюджете.
Финансово-плановые акты получают
свое юридическое оформление в актах
соответствующих государственных
органов. Так, федеральный бюджет утверждается
законом РФ, смета учреждения —
министерством, которому это учреждение
подчинено. Утвержденный в установленном
порядке финансово-плановый акт
регулирует финансовые отношения и
вызывает юридические последствия
как любой финансово-правовой акт.
Государственные
финансы и финансовая политика
Государственные финансы — важнейший элемент финансовой системы. Достаточно сказать, что через них перераспределяется
от 25 до 50% ВВП развитых стран.
Государственные финансы
не только мощный механизм перераспределения
вновь созданной стоимости. Они
также представляют собой механизм
стимулирования деловой активности.
Государственные финансы — общественные отношения по формированию
и использованию фондов денежных средств,
обеспечивающих функционирование государства.
Как и финансы в целом, государственные финансы выполняют
распределительную и контрольную функции.
Финансы как система общественных
отношений достаточно динамичны. Законодательно
могут вноситься изменения и
в процесс формирования доходов,
и в статьи расходов. Могут меняться межбюджетные
отношения. Такие изменения вносятся в
целях проведения той или иной финансовой
политики.
Финансовая
политика государства
Финансовая политика государства представляет собой комплекс мер, направленных
на достижение целей, декларируемыхорганами государственной
власти в сфере финансов.
Иногда финансовую политику трактуют
в широком смысле, объединяя в
это понятие бюджетную, денежно-кредитную,
инвестиционную политику. Иногда исследователи
выделяют собственно финансовую политику
и денежно-кредитную
политику, затрагивающую вопросы денежного
регулирования и прежде всего обеспечения
денежного предложения.
Разграничение финансовой и денежной
политики связано с тем, что осуществляемые
в их рамках меры проводятся двумя
формально независимыми государственными
учреждениями — Министерством
финансов и Центральным
банком. Принципиально различен инструментарий
(набор методов) той и другой политики.
Кроме того, результаты проведения финансовой
и денежной политики могут противоречить
друг другу.
В рыночных условиях финансовая и
денежная политика является основным
элементом макроэкономической
политики.
В конце 20-х гг. ХХ в. Дж. Кейнс провозгласил
закат эпохи laissez-fair — нерегулируемой
государством системы хозяйства. Именно
в эти годы произошло крушение золотого
обращения. Денежные системы стали основываться на неразменных на
золото бумажных деньгах. Если количество
обращавшихся золотых денег зависело
от потребностей хозяйственного оборота,
то количество бумажных денег должно было
определяться центральными банками. Говорить
о laissez-fair в условиях обращения бумажной
денежной массы Дж. Кейнс счел неуместным.
В доктрине Дж. Кейнса основное
внимание уделено норме процента. Тем
не менее он не считал эффективным проведение
политики манипулирования нормой процента.
По его мнению, более эффективна финансовая
политика и, в частности, нагнетание платежеспособного
спроса за счет бюджетных расходов. Именно
такая политика стала достаточно популярной
и в западных странах, и в СССР.
В финансовой политике можно
выделить два аспекта: чисто денежный и общеэкономический.
Под первым понимается влияние на экономику
денежной массы, попадающей в обращение
вследствие дефицита бюджета; под вторым
— воздействие государственных закупок.
Соотношение финансовой и
денежной политики до сих пор остается
дискуссионным вопросом.
В узком смысле слова финансовая
политика государства — это политика,
проводимая государством в отношении
доходов, расходов, а также государственного
долга.
Политика в отношении
доходов включает налоговую политику,
а также политику в сфере использования
государственной и муниципальной собственности
(рис. 3).
Политика в отношении
расходов объединяет государственную
инвестиционную политику, социальную
политику, а также политику в сфере безопасности
и государственного управления.
Финансовая политика государства
в отношении доходов и расходов
отражается непосредственно в структуре
бюджетов соответствующих уровней.
Различают финансовую политику федеральных
органов власти, субъектов Федерации
и органов местного самоуправления.
Каждое из этих звеньев решает специфические
задачи и имеет собственные бюджетные
полномочия. Рис. 3 Структура
финансовой и денежной политики
Структура финансовой
и денежной политики:
- Денежная политика центрального банка
- Политика в сфере государственных и муниципальных финансов
- Политика доходов (политика федеральной власти, субъектов Федерации и органов местного самоуправления)
- Налоговая политика
- Политика в сфере собственности
- Политика расходов (политика федеральной власти, субъектов Федерации и органов местного самоуправления)
- Инвестиционная политика
- Социальная политика
- Политика в сфере управления
- Государственный и муниципальный долг (политика федеральной власти, субъектов Федерации и органов местного самоуправления)
Реализация финансовой политики
происходит за счет составления финансового
плана на среднесрочную и долгосрочную
перспективу.
Финансовая политика состоит из
бюджетной и денежно-кредитной
политики. Современная бюджетная
политика России соответствует стратегическим
целям экономического развития РФ,
повышения качества жизни
населения. Денежно-кредитная политика
формируется Правительством РФ и Центральным
банком.
Приоритетные задачи
финансовой политики:
- формирование эффективного законодательства, приспособленного к реальным условиям;
- снижение налогового бремени одновременно с повышением эффективности функционирования налоговой системы;
- планирование и прогнозирование развития финансовой системы;
- достижение максимальной сбалансированности бюджетов всех уровней;
- создание условий по стимулированию поступлений в бюджеты различных уровней.
Финансовая политика
Российской Федерации на современном
этапе
Современная финансовая политика
является составной частью экономической
политики Российской Федерации, основные
цели и задачи которой разрабатываются
и реализуются исполнительными
органами власти во главе с Президентом
РФ и утверждаются законодательными
органами власти в ходе рассмотрения
и утверждения бюджетов каждого
уровня бюджетной системы РФ на очередной
финансовый год. Региональные органы власти
и органы местного самоуправления строят
финансовую политику на подведомственной
территории с учетом целей и задач
финансовой политики Российской Федерации.
Поскольку именно финансовая политика
на федеральном уровне является определяющей
по отношению к политике, проводимой
на других уровнях управления, этот
факт обусловливает необходимость
рассмотрения ее особенностей на современном
этапе.
Финансовая политика Российской
Федерации в настоящее время
определяется положениями Программы
социально-экономического развития Российской
Федерации на среднесрочную перспективу
(2003—2005 гг.), Концепции реформирования
бюджетного процесса в Российской Федерации
в 2004—2006 гг., Программы развития бюджетного
федерализма в Российской Федерации
на период до 2005 г., Бюджетного послания
Президента РФ Федеральному Собранию
РФ «О бюджетной политике в 2005 году»
и Послания Президента РФ Федеральному
Собранию РФ, Принципов реструктуризации
бюджетного сектора в Российской Федерации
в 2003—2004 гг. и на период до 2006 г.
В соответствии с перечисленными
документами современная финансовая политиканацелена
на формирование модели российской экономики,
обладающей долгосрочным потенциалом
экономического роста, повышение благосостояния
населения. В ее составе главное место
отводится бюджетной политике, которая
в свою очередь подразделяется на политику
мобилизации доходов в бюджеты всех уровней,
политику в области бюджетных расходов
и политику в сфере межбюджетных отношений.
Главной стратегической задачей
бюджетной политики на современном
этапе является проведение бюджетной
реформы, предполагающей переход от
управления бюджетными затратами к
управлению результатами путем повышения
ответственности и расширения самостоятельности
участников бюджетного процесса и администраторов
бюджетных средств в рамках четких среднесрочных
ориентиров. В связи с этим к основным
задачам бюджетной политики на среднесрочную
перспективу относятся:
- переход от сметного финансирования бюджетных учреждений и прямого предоставления значительной части бюджетных услуг к принципу их оплаты в соответствии с получаемыми обществом результатами. Для реализации этой задачи предлагается провести инвентаризацию действующей сети получателей бюджетных средств с точки зрения соответствия их функций и задач государственным нуждам; уточнить правовой статус и провести реорганизацию действующих бюджетных учреждений; внедрить новые формы финансового обеспечения предоставления государственных (муниципальных) услуг — нормативно-подушевое финансирование и государственный (муниципальный) социальный заказ;
- реформирование бюджетного учета, что предполагает изменение Бюджетной классификации РФ в соответствии с требованиями международных стандартов, а также с учетом функций, выполняемых органами государственной власти и местного самоуправления, которые изменяются в результате проведения в Российской Федерации административной реформы;
- выделение «бюджета действующих обязательств», в состав которого включаются расходные обязательства Российской Федерации (субъекта РФ, муниципального образования), обусловленные действующими нормативно-правовыми актами, и «бюджета принимаемых обязательств», куда входят расходные обязательства, возникающие в связи с введением в действие новых нормативно-правовых актов, увеличивающих нагрузку на бюджеты. Такое разделение бюджета позволит упростить и ускорить процедуру составления и рассмотрения бюджета в части, касающейся исполнения действующих обязательств, и сосредоточить ее на принимаемых обязательствах для оценки возможностей их реализации в планируемом периоде и среднесрочной перспективе;
- совершенствование среднесрочного бюджетного планирования, которое должно приобрести не только долгосрочный характер, но также подразумевает разработку надежных, достоверных и стабильных среднесрочных финансовых прогнозов развития экономики и перспективного финансового плана (ст. 174 БК РФ). В целях повышения роли перспективного финансового плана в бюджетном процессе на федеральном уровне предлагается утверждать порядок его разработки постановлением Правительства РФ;
- переход преимущественно к программно-целевым методам бюджетного планирования, которые позволят обеспечить взаимосвязь между распределением бюджетных средств и фактическими (или планируемыми) результатами их использования. При этом предполагается ввести практику предоставления субъектами бюджетного планирования докладов об основных результатах и направлениях их деятельности. Должна измениться методология разработки и реализации федеральных (региональных, муниципальных) целевых программ. На текущем этапе планируется провести инвентаризацию действующих программ, преобразовать часть из них в ведомственные, упразднив неэффективные целевые программы, а предоставление бюджетных средств для реализации новых целевых программ осуществлять на конкурсной основе;
- упорядочение процедур составления и рассмотрения федерального бюджета, предполагающее совершенствование взаимодействия федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств с палатами Федерального Собрания РФ на этих стадиях бюджетного процесса на основе оценки приоритетов бюджетной политики и более четкого разграничения в нем бюджетных полномочий и ответственности между законодательными и исполнительными органами власти1.
Рассматривая отдельно составные
части бюджетной политики РФ, следует
остановиться на основных направлениях
политики мобилизации денежных средств
в бюджеты всех уровней, основу которой
составляет налоговая политика. Проведение
в нашей стране налоговой реформы уже
имеет определенные положительные результаты.
К ее позитивным итогам можно отнести
повышение собираемости налогов при снижении
налоговой нагрузки на субъекты хозяйствования
вследствие отмены оборотных налогов,
снижения за последние годы ставки налога
на прибыль с 35 до 24%, ставки НДС - с 20 до
18%, единого социального налога — с 38,5
до 35,6% (с 1 января 2005 г. будет снижена до
26%), введения пропорциональной ставки
налога на доходы физических лиц (что в
свою очередь способствовало снижению
масштабов уклонения от уплаты налогов).
Основная цель современной
налоговой политики — формирование
налоговой системы, которая будет
необременительной для субъектов
хозяйствования как по уровню изъятия
доходов в форме налоговых
платежей, так и в части процедур расчета
и уплаты налогов, упорядочения налоговой
отчетности и налоговых проверок; справедливой
и одинаковой для всех экономических агентов;
благоприятной для инвестиционной активности
и развития бизнеса. Для реализации поставленной
цели в рамках проведения налоговой политики
в ближайшее время предполагается снижение
эффективной ставки единого социального
налога на 5% при изменении шкалы налога
и количества интервалов, снижение ставки
налога на добавленную стоимость в 2006
г., совершенствование налогообложения
природных ресурсов и завершение реформы
имущественных налогов, а также проведение
мероприятий по разграничению правомерной
практики налоговой оптимизации от случаев
противозаконного уклонения от налогов.
Текущая политика в области
бюджетных расходов в настоящее
время характеризуется отраслевой
направленностью, что обусловлено
выделением в составе экономического
комплекса ряда отраслей, развитие
которых на современном этапе
имеет первостепенное значение. К
ним относятся образование, здравоохранение,
транспорт, национальная оборона. Эти
отрасли могут успешно развиваться
только в условиях высоких темпов
роста экономики, эффективной инвестиционной
и долговой политики государства, что
непосредственно влияет на содержание
задач политики в области бюджетных
расходов. В настоящее время задачами
этой составляющей бюджетной политики
являются:
- в образовании:
- расширение практики программно-целевого планирования бюджетных и внебюджетных средств, направляемых на развитие образования (бюджет развития образования);
- планирование расходов федерального бюджета на финансирование высшего профессионального образования с учетом прогнозов потребности в соответствующих специалистах на рынке труда;
- адресный характер предоставления стипендий студентам;
- организация по согласованию с субъектами РФ экспериментов по введению подушевого финансирования общеобразовательных учреждений, специальных форм финансирования для школ, расположенных в сельской местности, и школ для детей с ограниченными возможностями;
- постепенное замещение финансирования текущего содержания сети учреждений профессионального образования финансированием конкретных образовательных услуг, оказываемых гражданину, из бюджетов различного уровня с учетом результатов эксперимента по финансированию высших и средних специальных учебных заведений с использованием государственных именных финансовых обязательств;
- введение системы образовательных субсидий и кредитов;
- выработка оптимального механизма софинансирования учреждений начального и среднего профессионального образования за счет средств бюджетов субъектов РФ и внебюджетных источников;
- в здравоохранении:
- вывод из системы государственного финансирования медицинских учреждений, не обеспеченных государственными заданиями;
- переход от сметного принципа финансирования медицинских учреждений к оплате за оказанный объем и качество медицинской помощи на основе утверждения стандартов медицинских услуг;
- в транспорте:
- определение приоритетных объектов финансирования за счет бюджетных средств и привлечение частных инвестиций в отрасль для дальнейшего развития транспортной инфраструктуры;
- в оборонном комплексе:
- проведение реформы социальных гарантий военнослужащим путем создания ипотечно-накопительной системы, которая позволит обеспечить военнослужащих жильем на условиях ипотечного кредита;
- создание прозрачной системы финансирования Вооруженных Сил с целью эффективного контроля за целевым использованием бюджетных средств, направляемых на финансирование национальной обороны;
- в инвестиционной сфере:
- определение стратегических приоритетов государственной инвестиционной политики и финансирование федеральных целевых программ, направленных на реализацию крупномасштабных инвестиционных, научно-технических и (или) структурных проектов, которые позволят обеспечить инновационное развитие экономики;
- разработка механизма ответственности государственных заказчиков и соответствующих должностных лиц за достижение поставленных в программах целей;
- установление способов обеспечения ресурсной сбалансированности федеральных целевых программ;
- в области управления государственным долгом Российской Федерации:
- последовательное снижение объема государственного долга РФ (в 2004 г. его объем равен 31,5% ВВП) и величины процентных расходов федерального бюджета путем проведения эффективной политики по минимизации стоимости обслуживания долга на основе удлинения срока заимствований, снижения доходности по государственным ценным бумагам, использования возможностей досрочного погашения долговых обязательств при сохранении высокого кредитного рейтинга России и обеспечении своевременного и полного выполнения финансовых обязательств перед инвесторами.