Финансовые аспекты модернизации образования в Российской Федерации

Введение

Социально-экономическая  ситуация в Российской Федерации  ставит задачу выработки новых подходов в формировании ресурсного обеспечения  общеобразовательных учреждений. На практике большинство муниципалитетов  самостоятельно не справляются с  возложенными на них обязанностями по финансированию общеобразовательной школы. Данные обстоятельства требуют серьезного пересмотра и изменения элементов существующего финансового механизма сферы общего образования, принципов финансирования, совершенствования практики управления финансами и формирования новой системы многоканального финансирования общеобразовательных учреждений. Ранее финансирование системы образования базировалось на идеологии государства, которое признавало только механизм распределения финансовых ресурсов страны под нужды государства для выполнения им основных социально-экономических функций.

Изменение роли государства в распределении  финансовых средств, направлении существующих денежных потоков на уровне общеобразовательных  учреждений помогут избежать кризиса системы, повысить эффективность распределения финансовых ресурсов между различными общеобразовательными учреждениями, что сделает общее образование более доступным и качественным.

В настоящий  момент, на наш взгляд, нет четко  сформулированной концепции создания механизма финансирования общеобразовательных учреждений и управления им, существует множество коллизий в законодательной базе. Недостаточная разработанность теоретических и методических аспектов рассматриваемого вопроса определяет актуальность данной темы.  

1. Финансовые аспекты модернизации образования в Российской Федерации.

1.1 Механизм финансирования  системы общего  образования: сущность  и специфика 

Экономика образования как специальная  отрасль экономического знания сложилась  лишь к концу 60-х годов XX столетия. Именно к этому времени экономические вопросы развития образования оказались в поле пристального внимания правящих и деловых кругов, поскольку в эти годы образование начинает выступать в качестве одного из ключевых факторов долговременного экономического роста и социальной модернизации общества.

Различные аспекты проблемы финансово-экономических  отношений в системе образования  исследовались в разные годы зарубежными  и отечественными учеными. Однако научно-методическое обоснование механизма финансирования системы общего образования, несмотря на многочисленность работ, представлено несистемно и является недостаточно изученным в условиях изменяющейся концепции развития образования. Современный организационно-финансовый механизм оказания образовательных услуг сегодня требует существенной корректировки.

На сегодняшний  день средства бюджета служат основным источником финансового обеспечения  расходов на образование не только в России, но и во многих странах  мира (Германии, Франции, Швеции, Великобритании и т.д.), при этом масштаб государственного финансирования образования выступает одним из главных показателей, характеризующих политику страны.

Процесс по организации финансирования системы  образования можно представить  в виде последовательной цепочки состоящей из трех блоков:

- определение  объема бюджетного финансирования;

- организация  системы бюджетного финансирования;

- организация  системы отчетности по расходованию  бюджетных средств. 

В Законе РФ «Об образовании» определено, что, основой государственных гарантий получения гражданами страны полного общего и профессионального образования в пределах государственных образовательных стандартов выступает государственное и муниципальное финансирование образования.

До начала 90-х годов финансирование учебных заведений и системы образования в целом характеризовалось относительной стабильностью. Сравнительно проста была и технология поступления и расходования финансовых ресурсов.

С переходом  экономики страны на рыночные начала хозяйствования в организации финансового обеспечения образовательных учреждений появились принципиально иные, рыночные подходы. Новый финансовый механизм системы образования характеризуется, прежде всего, сочетанием бюджетного финансирования учебных заведений с развитием платных образовательных услуг и другими источниками самофинансирования.

(Щетинин  В.Л., Хроменков Н.А., Рябушкин Б.С.  Экономика образования. – М.: Российское  Педагогическое Агентство, 1998. - С. 171)

При этом, в целях реализации принципа бюджетного финансирования образовательного стандарта на федеральном и региональном (местном) уровнях ключевым является решение вопроса распределения бюджетных полномочий в сфере образования и в какой пропорции должно осуществляться финансирование.

Здесь критериями разграничения расходных полномочий между властями разных уровней являются следующие.

1) Субсидиарностъ: максимальная близость органов власти, реализующих расходные полномочия, к потребителям соответствующих бюджетных услуг.

2) Территориальное соответствие: максимальное совпадение территориальной юрисдикции органа власти, реализующего расходные полномочия, и зоны потребления соответствующих бюджетных услуг.

3) Внешние эффекты: чем выше заинтересованность общества в целом в реализации расходных полномочий, тем, при прочих равных условиях, за более высоким уровнем власти они должны закрепляться.

4) Эффект территориальной дифференциации: чем выше региональные и местные различия в производстве и потреблении бюджетных услуг, тем, при прочих равных условиях, на более низких уровнях бюджетной системы они должны предоставляться.

5) Эффект масштаба: концентрация бюджетных расходов, при прочих равных условиях, способствует экономии бюджетных средств.

В связи  с децентрализацией бюджетного процесса изменилась схема финансирования образования. Основным по объему источником финансирования является местный бюджет - 60% расходов на образование. При этом федеральные органы управления образованием не имеют реальных рычагов активного влияния на формирование фонда федеральной поддержки субъектов, из которого осуществляется субсидирование регионов.

(Абанкина  И.В. Финансирование образования:  в поисках прозрачных механизмов. // Стандарты и мониторинг в  образовании. – 2002. - № 5. – С. 4 - 8)

Для сферы  образования характерен своеобразный финансовый механизм .

Для проведения научного исследования механизма финансирования системы образования Российской Федерации и связанных с его  функционированием проблем необходимо рассмотреть понятийный аппарат  и категории, используемые при анализе, поскольку это позволит более четко формулировать проблемы, имеющиеся в образовательной деятельности, и предметно проанализировать финансирование системы образования.

Опираясь  на результаты исследования научных  взглядов на вопросы финансирования сформулируем определение механизма финансирования системы общего образования как совокупности условий, форм и методов создания, распределения и использования финансовых средств общеобразовательными учреждениями и органами просвещения в целях обеспечения выполнения государственного общеобразовательного стандарта и удовлетворения потребностей в общеобразовательных услугах физических и юридических лиц.

В рамках системы общего образования финансовый механизм включает четыре взаимосвязанных  элемента : финансовые методы, финансовые рычаги, финансовые инструменты, обеспечивающие подсистемы (правовую, нормативную, информационную, технологическую, кадровую).

Под финансовыми  методами чаще всего понимаются способы  воздействия финансовых отношений  на хозяйственный процесс. Финансовые методы воздействуют в двух направлениях: по линии управления движением финансовых ресурсов и по линии рыночных отношений, связанных с соизмерением затрат и результатов, материальным стимулированием и ответственностью за эффективное использование денежных средств.

Финансовые  рычаги представляют собой показатели, при помощи которых субъект управления воздействует на денежные потоки: прибыль  общеобразовательного учреждения, доход  общеобразовательного учреждения, норматив на одного учащегося, норма, тарифы, амортизационные отчисления, финансовые санкции, арендная плата, налоги, дисконт (скидка), цена общеобразовательной услуги, формы расчетов, виды кредитов.

Законодательно  механизм бюджетного финансирования образовательных учреждений определен в Главе 4 Закона РФ «Об образовании» ст. 41:

- деятельность  образовательного учреждения финансируется  его учредителем в соответствии  с договором между ними. По  договору между учредителем и  образовательным учреждением последнее  может функционировать на условиях  самофинансирования;

- финансирование  образовательных учреждений осуществляется  на основе государственных (в  том числе ведомственных) и  местных нормативов финансирования, определяемых в расчете на  одного обучающегося, воспитанника  по каждому типу, виду и категории образовательного учреждения;

- федеральные  нормативы финансирования образовательных  учреждений ежегодно устанавливаются  федеральным законом, принимаемым  одновременно с законом о федеральном  бюджете на очередной год, и  являются минимально допустимыми (что, между прочим, не выполняется);

- региональные  и местные нормативы финансирования  должны учитывать специфику образовательного  учреждения и быть достаточными  для покрытия средних по данной  территории текущих расходов, связанных  с образовательным процессом и эксплуатацией зданий, сооружений и штатного оборудования образовательного учреждения;

- схема  финансирования государственных  и муниципальных образовательных  учреждений определяется типовыми  положениями об образовательных  учреждениях соответствующих типов и видов.

Проблемы  финансирования.

Нам представляется, что наибольшие сложности создают  следующие ситуации, разрешение которых  будет способствовать улучшению  ситуации в финансировании системы  образования:

- разграничение  расходных полномочий, т.е. прав и обязанностей органов власти разных уровней по нормативно-правовому регулированию, обеспечению финансовыми средствами и собственно финансированию (организации предоставления) бюджетных услуг. В его основу должно быть положено разграничение предметов ведения между федеральными, региональными и местными органами власти по основным расходным статьям экономической классификации;

- переложение  на поселенческие муниципальные  образования непосильных для  них обязательств по финансированию  социальной инфраструктуры. Как правило, муниципальные бюджеты дефицитны, что заведомо обрекает на нищенское существование объектов социальной сферы;

- сокращение  самостоятельности органов местного  самоуправления в расходовании  бюджетных средств. Образовательные  учреждения поставлены в жесткие рамки целевого использования выделяемых средств, при этом они не имеют возможности перераспределения в пределах утвержденной сметы полученных средств по статьям экономической классификации, т.к. данные перемещения рассматриваются контролирующими органами как нецелевое их использование;

- усиление  иждивенческих настроений руководителей  органов местного самоуправления, а также руководителей общеобразовательных  и дошкольных учебных заведений.  Данная ситуация обусловлена  действующим налоговым законодательством. Необходимо пересмотреть механизм налогообложения внебюджетных средств образовательных учреждений;

- нехватка  квалифицированных руководящих  кадров;

- низкая  заработная плата в бюджетной  сфере (зарплата преподавателей, учителей, библиотекаря, врачей и т.д.). В рыночной экономике высокая заработная плата – основной фактор спроса на науку и высокие темпы НТП;

- неопределенность  и внутренняя противоречивость  нынешнего статуса бюджетных  учреждений. С одной сто роны, государство несет субсидиарную ответ ственность по их обязательствам и должно включать в доходы и расходы бюджета их внебюджет ные средства, с другой, бюджетные учреждения, практически без ограничений, распоряжаются внебюджетными средствами, имея «параллель ную» смету. В результате одни из них оказывают ся сверхобеспеченными, ибо, как правило, глав ные распорядители не корректируют сметы в зависимости от объема средств, зарабатываемых бюджетными учреждениями, находящимися в их ведении, другие — практически неспособными, из-за недостатка чисто бюджетного финансиро вания, к выполнению своих функций. При этом для одних режим бюджетного учреждения — очень мягкий, для других — слишком жесткий.