Финансовый контроль

     Определенные  функции финансового контроля выполняет  Главное контрольное управление Президента РФ, образованное в соответствии с Указом Президента РФ от 8 июня 2004г. Как структурное подразделение Администрации Президента оно подчиняется непосредственно Президенту РФ, но взаимодействует со всеми органами исполнительной власти. Среди его функций: контроль за деятельностью органов контроля и надзора при федеральных органах исполнительной власти, подразделений Администрации Президента, органов исполнительной власти субъектов Федерации; рассмотрение жалоб и обращений граждан и юридических лиц²⁰.

           Главное контрольное управление наделено правом требовать от руководителей государственных органов, организаций и предприятий (независимо от формы собственности) представления документов, материалов и любой информации, необходимой для проведения проверок; привлекать к проверкам специалистов и представителей правоохранительных органов и вносить на рассмотрение Президента РФ предложения по результатам проверок. Оно вправе направлять предписания об устранении финансовых нарушений, которые должны быть рассмотрены в течение 10 дней. Но оно не имеет права самостоятельно применять какие - либо санкции к нарушителям финансовой дисциплины. Материалы об этом направляются в соответствующие контрольные или правоохранительные органы для принятия соответствующих мер²¹.

           Таким образом, Президент РФ осуществляет финансовый контроль путем издания указов по финансовым вопросам, подписания федеральных законов, назначения и освобождения от должности министра финансов РФ, министра Федеральной налоговой службы РФ, представление Государственной Думе кандидатуры для назначения на должность Председателя Центрального Банка. Определенные функции финансового контроля выполняет Главное контрольное управление Президента РФ - структурное подразделение Администрации Президента, подчиняется непосредственно Президенту РФ. Его функции: контроль за деятельностью органов контроля и надзора при федеральных органах исполнительной власти, подразделений Администрации Президента, органов исполнительной власти субъектов Федерации; рассмотрение жалоб и обращений граждан и юридических лиц. 
 
 
 
 
 

     Глава3. Совершенствование  системы государственного финансового контроля 

     3.1 Проблемы осуществления  государственного  финансового контроля в РФ.

     Организационно-правовая система финансового контроля в  Российской Федерации сегодня не является эффективно функционирующей системой. Эта система скорее состоит из служб, ведомств и органов, на которые возложены определенные контрольные функции, но которые действуют несогласованно и разобщенно, не взаимодействуя друг с другом. Контрольную деятельность этих органов регулируют около 260 законов, постановлений, указов. Такое количество нормативных правовых актов в этой области скорее дезорганизует систему финансового контроля, нежели определяет порядок работы. Многочисленные правовые акты, как правило, повторяют друг друга, полномочия одного органа зачастую дублируются полномочиями другого (например, на федеральном и региональном уровнях). Как результат - отсутствие скоординированности в действиях органов финансового контроля. Такое положение в системе финансового контроля сигнализирует о несформированности этой системы, отсутствии ее целостности.

     Действенный государственный и муниципальный  финансовый контроль является неотъемлемым элементом правового государства. Как завершающая стадия цикла  управления государственный и муниципальный финансовый контроль должен давать обществу полную картину того, какие результаты получены посредством предпринятых управленческих действий в подконтрольной финансовой сфере. Сегодня разрозненные данные контроля не позволяют давать полномасштабные оценки характера и итогов движения финансовых потоков, формировать целостную картину использования средств и, следовательно, не способствуют оптимизации предстоящих расходов.

Правовое регулирование  государственного финансового контроля.

     Нынешнее  состояние института государственного финансового контроля характеризуется  отсутствием единого понимания  самого понятия «государственный финансовый контроль». В Бюджетном кодексе  РФ нет содержательного определения  ни государственного, ни бюджетного контроля, не сформулированы их задачи; фактически поставлен знак равенства между бюджетным контролем и государственным финансовым контролем. Между тем интересы государства в области финансов не ограничиваются лишь расходами бюджета, контрольная деятельность касается также налоговой, валютной, страховой, таможенной, банковской сфер, обеспечивающих поступления доходов бюджета. Уже в силу особенностей государственного и бюджетного устройства нашей страны, многочисленности контрольных органов, неупорядоченности их функций и пересечения сфер деятельности, отсутствия взаимодействия и координации усилий государственный финансовый контроль должен регламентироваться самостоятельным законом — именно этот акт определит цели, задачи, структуру органов и порядок их взаимодействия, формы и механизмы контроля. Пока контроль будет носить выборочный, эпизодический характер, трудно оценить его реальную результативность. Общество сегодня не знает, в какой степени и с какой регулярностью бюджетные средства и государственная казна проверяются на предмет правильности их использования, задача полноты и периодичности финансовых ревизий и проверок даже не ставится. Не существует национальных стандартов контроля, обязательных для всех государственных органов, отсутствуют общегосударственные принципы планирования контрольной работы, классификация финансовых нарушений. Неурегулированность правовых проблем мешает обоснованно решать практические задачи органов государственного финансового контроля, в том числе и бюджетного, ограничивает результативность ревизий и проверок. Чтобы привести в действие экономические рычаги, с помощью которых контроль может влиять на финансовые результаты, нужен соответствующий правовой инструментарий, важнейшим инструментом является использование санкций за бюджетные правонарушения. От способности государства предотвращать нарушения и преступления в этой сфере напрямую зависит финансовая и, как следствие, экономическая безопасность государства.

     Анализ  результативности работы органов государственного финансового контроля федерального уровня за последние два года показывает, что из общей суммы финансовых нарушений нецелевое использование бюджетных средств составляет не более 2 %. При этом уровень возмещения средств, израсходованных неправомерно и нецелевым образом, по проверкам даже такого авторитетного органа финансового контроля в России, как Счетная Палата РФ, в 2005, 2006 и 2008 годах не достигал и 2 %, что свидетельствует о несостоятельности охранных мер государства для поддержания финансовой дисциплины. Между тем использование вверенных налогоплательщиками средств для выполнения функций государства предполагает ответственность органов власти за законность и эффективность управления.

     Данная  статистика, как зеркало, отражает ситуацию в регионах и достаточно красноречиво свидетельствует о том, что:

• во-первых, удельный вес нарушений, фактически квалифицированных органами государственного финансового контроля как нецелевое использование бюджетных средств, ничтожен и составляет немногим более 1 %;
• во-вторых, применение мер административного воздействия ни в коей мере не может возместить ущерб, нанесенный правонарушителями, поскольку штраф, налагаемый на должностное лицо за нецелевое использование бюджетных средств в объеме от 1 руб. до 1,5 млн руб., составляет 4–5 тыс. руб., к тому же исковая давность для целей последующего контроля неприемлемо мала; материальная ответственность ограничена в значительной доле случаев средним заработком в соответствии с трудовым законодательством.

     Следует признать, что либо контрольные органы необоснованно квалифицируют мелкие недостатки в работе учреждений как финансовые нарушения, либо действительно финансовые нарушения имеющимися инструментами устранить невозможно.

Санкции и штрафы²².

     Чтобы быть действенными, применяемые санкции и штрафы должны быть соразмерны серьезности/тяжести нарушения и должны не только наказывать виновных, но и удерживать других от совершения подобных нарушений. Вместе с тем анализ бюджетного законодательства показывает, что вопросы установления ответственности и применения адекватных санкций за нарушения бюджетного законодательства по-прежнему не находят своего решения, а имеющиеся санкции за нецелевое использование бюджетных средств утрачивают свое значение. Административные санкции установлены лишь за три из 18 видов нарушений бюджетного законодательства, несмотря на то что в ст. 292 — 306 Бюджетного кодекса РФ имеется прямая ссылка на санкции, установленные прежним КоАП РСФСР.

     В Бюджетном же кодексе более десяти лет некоторые нормы являются «неработающими», в то время как «работающие» отменены. К примеру, блокировка расходов, единственно действенная, нормативно урегулированная и технически обеспеченная норма, отменена как не соответствующая современным принципам финансового менеджмента с 1 января 2010 года, причем сами принципы еще не действуют (учреждения будут переведены со сметного финансового обеспечения на субсидии на выполнение государственного задания лишь с 2011 года).

     Кроме того, на практике более чем в 90 % случаев встречаются иные варианты неправомерного расходования средств, которые не подпадают под принятое определение понятия нецелевого использования. Это «переплаты», «перерасходы, сопровождающиеся непосредственным материальным ущербом» (завышение стартовой цены контракта, приписки к объемам выполненных работ и т. д.), имеющие очевидную коррупционную составляющую и наносящие гораздо больший вред государству, чем несанкционированное перераспределение средств по кодам бюджетной классификации, являющееся лишь фактом нарушения финансовой дисциплины. Однако в соответствии с Бюджетным кодексом РФ контролеры могут применять только те меры, которые предусмотрены действующим законодательством:

• вынесение представления о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса;
• направление руководителю организации, допустившей переплату или иное расходование бюджетных средств, вследствие которого нанесен материальный ущерб организации, предписания о возмещении средств путем взыскания с лиц, получивших средства неправомерно, или с виновных лиц.

     С точки зрения предотвращения нарушений законодательства экономическая и правовая модель бюджетных отношений, заложенная в Бюджетном кодексе, неэффективна. Проблема привлечения к бюджетной ответственности не замыкается в рамках бюджетного права, имеет комплексный характер, именно поэтому наиболее острым является вопрос о реформировании правовых основ бюджетной деятельности государства. Законодатели и органы исполнительной власти признают, что раздел IV Бюджетного кодекса РФ «Ответственность за нарушения бюджетного законодательства» не выдерживает критики. Проведенный нами анализ нескольких инициативных вариантов проектов этой части кодекса показал, что они бессистемны, ключевых проблем не решают и даже не поднимают. Большинство предложений по совершенствованию бюджетного законодательства, поступающих от финансовых контролеров, заранее обречены на отрицательное заключение правительства, поскольку по определению не могут быть достаточно проработаны юридически на местах.

     К сожалению, на сегодняшний день не все  поддерживают идею необходимости принятия Федерального закона «О государственном (муниципальном) финансовом контроле» и предлагают ограничиться внесением в Бюджетный кодекс РФ поправок по правовому регулированию государственного и муниципального финансового контроля.  
Однако ставить вопрос только о совершенствовании бюджетного законодательства без внесения изменений и дополнений в Кодекс об административных правонарушениях, Уголовный кодекс, Гражданский кодекс и другие нормативные акты недостаточно обоснованно. Более того, в условиях совершенствования правового статуса государственных (муниципальных) бюджетных учреждений предложенное установление пресекательных и административных мер в отсутствие правовосстановительных мер принуждения (изъятие в бесспорном порядке средств, используемых не по целевому назначению) могут привести к непредсказуемым последствиям, особенно учитывая предложение подменить обязательность проверки ее «возможностью» (как обязательного условия договора).  

3.2 Пути совершенствования государственного финансового контроля РФ

     В настоящее время экономика страны несет значительные потери из-за низкой финансовой, бюджетной, налоговой дисциплины, недостаточной работы системы государственного финансового контроля. Реальной угрозой  экономической безопасности страны является масштабное нецелевое использование государственных и материальных ресурсов, махинации по их изъятию и зачастую прямое хищение, коррупция, вывоз капиталов за рубеж и легализация (отмывание) доходов, полученных преступным путем. Основными причинами такого положения являются существование условий, способствующих криминализации экономики, слабость законодательной и методологической базы, внутриведомственного контроля, в определенной степени бессистемность осуществления финансового контроля в сфере государственного и муниципального секторов экономики и его правовая неопределенность.

     Роль  финансового контроля в создании адекватной современным экономическим условиям системы управления финансами трудно переоценить. В связи с этим большое значение приобретает необходимость совершенствования финансового контроля с целью повышения его действенности и эффективности, т.е. увеличения адекватности достигнутых в процессе осуществления контроля положительных результатов намеченным целям с одновременным учетом произведенных затрат (времени, материальных и денежных средств, трудовых ресурсов и т.д.).