Юридические лица публичного права: понятие и виды

Аналогичным образом и средства Пенсионного фонда РФ являются федеральной собственностью, но тем не менее они не входят в состав бюджетов всех уровней бюджетной системы и не подлежат изъятию. Кроме того, Пенсионный фонд РФ имеет свои источники доходов, отличные от доходных источников других публично-правовых образований (ст. 16 и 17 Федерального закона от 15 декабря 2001 г. N 167-ФЗ "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации", п. 2 Положения о Пенсионном фонде Российской Федерации, утвержденного Постановлением Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. N 2122-1). При этом Пенсионный фонд РФ, как и Центральный банк РФ, наделяется такими публично-властными полномочиями, как проведение проверок документов, связанных с назначением (перерасчетом) и выплатой обязательного страхового обеспечения, представлением сведений индивидуального (персонифицированного) учета застрахованных лиц; назначение и выплата обязательного страхового обеспечения (трудовых пенсий), а также предусмотренных законодательством Российской Федерации других видов пенсий и пособий; осуществление контроля за обоснованностью представления документов для назначения (перерасчета) сумм обязательного страхового обеспечения, и др. (ст. 13 Федерального закона "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации").

Аналогичной правовой природой обладает Фонд социального страхования, а также Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и территориальные фонды обязательного медицинского страхования (ст. 18 Федерального закона от 24 июля 1998 г. N 125-ФЗ "Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний", Положение о Фонде социального страхования РФ, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 12 февраля 1994 г. N 101, Положения о Федеральном и Территориальном фондах обязательного медицинского страхования, утвержденные Постановлением Верховного Совета РФ от 24 февраля 1993 г. N 4543-1), а равно и любые другие государственные внебюджетные фонды, которые могут быть созданы на основании Федерального закона от 16 июля 1999 г. N 165-ФЗ "Об основах обязательного социального страхования".

Таким образом, к первому виду юридических лиц публичного права относятся создаваемые государством учреждения, средства которых хотя и находятся в государственной собственности, но которые, во-первых, самостоятельно распоряжаются этими средствами, употребляя их на определяемые государством цели; во-вторых, имущественно обособлены от единой кассы (т.е. бюджета), за счет которой финансируется деятельность всех других органов государства; в-третьих, имеют самостоятельные источники доходов либо в виде доходов от использования закрепленного за ними имущества, либо в виде особых платежей, не являющихся налоговыми доходами бюджета какого-либо публично-правового образования; в-четвертых, осуществляют возложенные на них государством публично-властные полномочия. Последний признак напрямую объединяет их с обыкновенными государственными органами, но первые три, напротив, отграничивают подобные организации от указанных органов, поскольку ни один государственный орган не может обладать имущественной обособленностью по отношению к самому государству, что напрямую следует из самого понятия органа. С другой стороны, юридическая личность этих учреждений все-таки производна от личности самого государства, а имеющаяся у этих организаций имущественная обособленность скорее формальная, чем фактическая. Государство здесь как бы использует форму юридического лица для решения определенных задач, прежде всего для ограничения полномочий правительства как высшего органа исполнительной власти по распоряжению финансовыми средствами, имеющими строго целевой характер. Объясняется это тем, что правительство - орган власти, руководствующийся в своей деятельности в большей степени политическими, нежели техническими (экономическими) соображениями. Распоряжение же финансовыми средствами, имеющими целевой характер, должно по определению осуществляться специалистами, а не политиками, хотя и под контролем органов государственной власти. Не случайно практически все из названных законодательных актов ограничивают вмешательство правительства в деятельность рассматриваемых учреждений и прямо запрещают им выделять правительству финансовые средства в какой бы то ни было форме.

От публично-правовых учреждений как юридических лиц публичного права необходимо отличать иные, создаваемые государством унитарные организации, которые хотя и обособлены в имущественной сфере от государства, но тем не менее не наделены никакими публично-властными полномочиями. Речь идет об обычных государственных предприятиях и учреждениях (как автономных, так и финансируемых государством), имущественная обособленность которых проявляется в форме признания за ними особых вещных прав на государственное имущество (хотя в большинстве развитых правопорядков унитарные государственные организации наделяются правом собственности на закрепленное за ними имущество, а объем их прав на это имущество ограничивается целевой правоспособностью <11>), а также о такой относительно недавно закрепленной организационно-правовой форме некоммерческой организации, как государственная корпорация (она хотя и именуются корпорацией, но в действительности является учреждением, поскольку у нее все же единственный учредитель - государство), имущественная обособленность которой выражается в признании за ней права собственности на переданное ей государственное имущество. Акты создания этих организаций в большинстве случаев не предусматривают закрепление за ними каких-либо государственно-властных полномочий.

--------------------------------

<11> Очевидно, именно поэтому, с точки зрения иностранных юристов, не знакомых с искусственно созданными отечественным правопорядком конструкциями права хозяйственного ведения и оперативного управления, унитарные предприятия и учреждения не обладают институциональной независимостью от государства и действуют в качестве его органов, за действия которых несет ответственность само государство (см.: Постановление Европейского суда от 12 апреля 2007 г. по делу Григорьев и Какаурова против Российской Федерации (Grigoryev and Kakaurova v. Russia), жалоба N 13820/04, § 35 - 36 // Бюллетень ЕСПЧ. Российское издание. 2008. N 8. С. 85 - 92; Постановление Европейского суда от 12 апреля 2007 г. по делу Клецова против Российской Федерации (Kletsova v. Russia), жалоба N 24842/04, § 29 // Бюллетень ЕСПЧ. Российское издание. 2008. N 10. С. 80 - 85). В этом нет ничего удивительного, если вспомнить, что А.В. Венедиктов, один из основоположников этой конструкции, именовал носителей оперативного управления не иначе как госорганами (хозяйственными, административными и социально-культурными).

К другой разновидности юридических лиц публичного права следует отнести публично-правовые корпорации, т.е. организации, создаваемые как минимум двумя участниками. Поэтому теоретически в них не исключено участие государства, и наделение их публично-правовыми функциями будет осуществляться примерно так же, как и наделение публично-правовых учреждений. Однако современный отечественный правопорядок знает лишь такие публично-правовые корпорации, которые создаются субъектами частного права в форме, прямо предусмотренной законодательными актами, которыми государство одновременно наделяет соответствующую корпорацию определенными публично-властными полномочиями.

Речь идет, к примеру, о нотариальных и адвокатских палатах, о саморегулируемых организациях арбитражных управляющих и независимых оценщиков и других подобных организациях. Указанные организации объединяет то, что они создаются субъектами частного права - гражданами, принадлежащими к определенной профессии, а также в некоторых случаях юридическими лицами, осуществляющими определенный вид деятельности. Однако при этом законодатель вводит обязательность членства в данной организации в качестве условия осуществления определенной профессиональной деятельности, одновременно предоставляя соответствующей организации возможность утверждения правил осуществления этой деятельности, а также полномочия по осуществлению контроля за соблюдением этих правил. В качестве санкции за нарушение правил предусматривается возможность исключения из числа членов саморегулируемой организации. С одной стороны, это является некой дисциплинарной санкцией, с другой - имеет своим последствием запрет осуществления соответствующей профессиональной деятельности в течение определенного срока для исключенного члена саморегулируемой организации (что напрямую вытекает из принципа об обязательности членства в данных организациях). Потому данная санкция приобретает все характерные черты публично-правовой ответственности и принципиально не отличается, например, от такой уголовно-правовой санкции, как лишение права заниматься определенной деятельностью (ст. 47 УК РФ).

От саморегулируемых организаций, основанных на обязательном членстве и, как следствие, обладающих публично-властными полномочиями (а потому являющихся юридическими лицами публичного права), необходимо отличать иные профессиональные сообщества (которые к тому же нередко именуются в законодательстве саморегулируемыми организациями), основанные на принципах добровольности членства и поэтому не имеющие никаких публично-властных полномочий, например к ним относятся саморегулируемые организации профессиональных участников рынка ценных бумаг (ст. 48 Федерального закона от 22 апреля 1996 г. N 39-ФЗ "О рынке ценных бумаг"), саморегулируемые организации в сфере рекламы (ст. 31 Федерального закона от 13 марта 2006 г. N 38-ФЗ "О рекламе") и др.

Очевидно намерение законодателя и в дальнейшем широко использовать такую форму регулирования определенных видов деятельности, как создание и функционирование саморегулируемых организаций, основанных на обязательном членстве. Так, Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. N 315-ФЗ "О саморегулируемых организациях" (ст. 5) хотя и устанавливает общее правило, согласно которому членство субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности в саморегулируемых организациях является добровольным, но в то же время допускает и возможность федеральными законами предусматривать и исключения из этого правила. Подобные положения уже успели получить негативные отклики в литературе <12>, суть которых сводится к тому, что принцип обязательности членства в каких бы то ни было объединениях противоречит конституционному положению о свободе вступления и пребывания в каком-либо объединении (ч. 2 ст. 30 Конституции РФ).

--------------------------------

<12> См., например: Ростовцева Н.В. Правовое положение саморегулируемых организаций в Российской Федерации // Журнал российского права. 2006. N 11; Жаботинский М.В. Саморегулируемые организации арбитражных управляющих // Юрист. 2007. N 5; Смолина Т. Скажи мне, кто твой СРО? (обсуждение проекта федерального закона о саморегулируемых организациях в ТПП и РССП) // Российская газета. 2004. 22 июля.

Здесь необходимо отметить принципиальную разницу между частными объединениями, о которых говорит Конституция РФ, и профессиональными публичными корпорациями (являющимися разновидностью юридических лиц публичного права), на которые государство возлагает публично-властные полномочия. Как указал КС РФ, "федеральный законодатель вправе наделить рядом публичных нормотворческих, исполнительно-распорядительных, контрольных полномочий автономные публично-правовые субъекты - саморегулируемые организации арбитражных управляющих, призванные выполнять в этой сфере общественных отношений функции саморегулирования в интересах общества, кредиторов и должников... Саморегулируемые организации арбитражных управляющих обладают двойственной правовой природой: с одной стороны, это некоммерческие организации, и регистрируются они в порядке, предусмотренном статьей 3 Федерального закона "О некоммерческих организациях", с другой стороны, с даты включения в единый государственный реестр саморегулируемых организаций арбитражных управляющих они приобретают особый публично-правовой статус саморегулируемой организации арбитражных управляющих... Как следует из статей 21 и 22 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)", саморегулируемые организации арбитражных управляющих, хотя они и выполняют функцию защиты прав и интересов своих членов, создаются для регулирования и обеспечения профессионального осуществления их деятельности" <13>.

--------------------------------

<13> Постановление КС РФ от 19 декабря 2005 г. N 12-П.

Ранее КС РФ также указывал, что "Конституция Российской Федерации не запрещает государству передавать полномочия исполнительных органов власти негосударственным организациям, участвующим в выполнении отдельных функций публичной власти. По смыслу ее статей 78 (части 2 и 3) и 132 (часть 2) такая передача возможна при условии, что это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам" <14>.

--------------------------------

<14> Постановление КС РФ от 19 мая 1998 г. N 15-П.

Данная правовая позиция корреспондирует с выводами ЕСПЧ, который в решении от 3 апреля 2001 г. по вопросу приемлемости жалобы N 44319/98, поданной О.В. Романовской против Российской Федерации, указал, что нотариальные палаты, принимая во внимание положения Основ законодательства РФ о нотариате от 11 февраля 1993 г. и законодательно закрепленные функции нотариальных палат, не могут рассматриваться в качестве объединений в смысле ст. 11 Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. Как отметил ЕСПЧ, конвенционные органы последовательно не признавали исполнительно-регулятивные органы профессиональных структур, создаваемых лицами так называемых свободных профессий, в качестве ассоциаций (объединений) в смысле ст. 11; цель этих предусмотренных законодательством органов - осуществление контроля и содействие развитию профессиональной деятельности, при этом они выполняют важные публично-правовые функции, преследующие цель защиты прав других лиц, и их нельзя отождествлять с профессиональными союзами, но они тем не менее интегрированы в государственную структуру <15>.

--------------------------------

<15> См.: Журнал российского права. 2001. N 8. С. 58 - 64.

Таким образом, государство может в определенных случаях передать осуществление публично-властных полномочий всевозможным негосударственным объединениям, основанным на принципе обязательного членства как одного из условий осуществления той или иной профессиональной деятельности. При этом государство решает весьма различные задачи. Так, например, посредством такой профессиональной корпорации, как адвокатская палата, государство последовательно проводит принцип независимости адвокатуры от государства (ч. 2 ст. 3 Федерального закона от 31 мая 2002 г. N 63-ФЗ "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации"). Иные же профессиональные корпорации есть один из вариантов самоограничения государства в сфере регулирования экономической деятельности и предоставления большей самостоятельности ее участникам, что особенно ярко проявляется при исключении определенных видов деятельности из перечня лицензируемых при одновременном создании профессиональных корпораций, построенных на принципе обязательного членства: подобные организации, по сути, являются иной формой публичного контроля за соответствием предпринимательской и иной профессиональной деятельности определенным требованиям. В связи с этим возникают вопросы: существуют ли объективные границы для подобного самоограничения государства, регулирование каких видов деятельности по определению не может быть отдано на откуп негосударственным организациям? Однако ответы на поставленные вопросы выходят далеко за рамки настоящей работы и являются в большей мере задачей науки публичного, нежели гражданского, права.

Изложенное позволяет сделать следующие выводы.

1. Под юридическими лицами публичного права необходимо понимать организации, которые наряду с гражданской правосубъектностью обладают еще и публично-властными полномочиями, что отличает их от обыкновенных юридических лиц (или юридических лиц частного права).

2. Помимо государства и иных публично-правовых образований, юридические лица публичного права могут существовать в форме публично-правовых учреждений и публично-правовых корпораций.

3. Публично-правовые учреждения создаются государством в целях ограничения исполнительно-распорядительных полномочий правительства.

4. Целями создания публично-правовых корпораций является ограничение полномочий государственной власти и наделение публично-властными полномочиями негосударственных организаций.