Механизм реализации среднесрочного планирования

3. Механизм реализации  среднесрочного планирования.

Основные понятия  среднесрочного планирования.

Одним из основных элементов  бюджетных реформ, проведенных в  последние десятилетия в большинстве  развитых стран, является переход к  среднесрочному (многолетнему) бюджетному планированию, в рамках которого бюджетный  цикл начинается с рассмотрения ранее  одобренных в предыдущем бюджетном  цикле основных параметров среднесрочного финансового плана на соответствующий  год, анализа изменения внешних  факторов и условий, обоснования  изменений, вносимых в основные бюджетные  показатели планируемого года, а также корректировки или разработки бюджетных проектировок на последующие годы прогнозного периода. При этом среднесрочный финансовый план может являться прогнозно-аналитическим документом органов исполнительной власти либо утверждается законодательно, получая статус многолетнего бюджета.

Многолетнее бюджетное планирование было введено в мировую практику в 1970-х гг. и к настоящему времени  оно в той или иной форме  используется практически во всех развитых странах, на основе чего строится ежегодный  бюджет. Внедрение многолетнего бюджетного планирования, как показывает мировая  практика, - постепенный процесс.

Рассмотрим для примера  процесс трехлетнего планирования.  Он показан схематически на рис. 1.

Вертикальная ось задает моменты планирования,  сменяющие  друг друга в ходе исторического  (физического,  календарного)  времени.  Горизонтальная ость описывает будущее время по отношению к моментам планирования,  как оно представляется планирующему субъекту (государству, фирме, отдельному человеку и т.д.). Трехлетние планы на рис. 1  представлены полужирными непрерывными отрезками.

План 1  охватывает три  плановых периода: [1-2], [2-3], [3-4],  иными  словами,

отрезок времени [1-4].  Отрезки,  описывающие последующие трехлетние планы, получаются сдвигом первого  по диагонали вниз.  Это обусловлено  тем,  что момент планирования поле окончания очередного года смещается вниз на одну единицу; при этом прошедший год перестает быть плановым периодом,  но справа  (в удаленном будущем) добавляется еще один плановый период. Тонкими непрерывными стрелками показаны действия по пересмотру планов на более удаленные  (второй и третий)  плановые периоды,  а пунктирными стрелками - выполнение плана  (например,  исполнение бюджета)  на ближайший  (первый)  плановый период. Таким образом, планы, относящиеся ко всем плановым периодам, кроме первых двух ([1-2] и [2-3]) подвергаются пересмотру дважды.

Схема,  изображенная на рис. 1, ярко демонстрирует исключительную роль,

которую играет процесс пересмотра планов по мере приближения соответствующих плановых периодов.  Именно коррекция придает процессу многолетнего планирования (бюджетирования) необходимую связность и согласованность во времени.

Конкретные процедуры  пересмотра могут быть чрезвычайно  разнообразными. Можно представить  себе два крайних (вырожденных) случая:

(a)  полный отказ от коррекции. В этом случае фактически плановый период кратно увеличивается,  многолетнее планирование  (бюджетирование) распадается на последовательность отдельных планов,  рассчитанных на один  (многолетний)  плановый период,  и отпадает необходимость планирования в промежуточные моменты времени. То есть, хотя план и является многолетним,  он рассчитывается на один период и отличается от однолетнего только величиной планового периода;

(b)  полный пересмотр планов на весь горизонт планирования в каждый

новый момент планирования.  Иными словами,  планирующий субъект

никак не связывает себя прежними планами,  и каждый новый

многолетний план никак не зависит от предшествующих.  На деле это

означает полный отказ  от процедуры пересмотра планов  (непрерывные

стрелки на рис. 1  исчезают).  Примером является многолетний

финансовый план в том  виде, как он практикуется в бюджетном  процессе Российской Федерации на федеральном уровне в настоящее время.

На практике процедуры  коррекции,  используемые в различных  системах

многолетнего финансового  планирования,  как правило,  занимают промежуточное положение между этими крайними случаями.

Следует отметить,  что  многолетнее планирование и/или  бюджетирование может затрагивать не все, а только часть количественных показателей плана  (бюджета). Другая часть показателей при этом планируется лишь на очередной год,  назначается заново в каждый момент планирования и не проходит через процедуру пересмотра. В этих случаях уместно говорить об элементах многолетнего планирования или бюджетирования.

 

Среднесрочное бюджетирование, ориентированное на результаты: содержание и основные положения.

Бюджетирование, ориентированное на результат (БОР) – система организации бюджетного процесса и государственного (муниципального) управления, при которой планирование расходов осуществляется в непосредственной связи с достигаемыми результатами. Суть данной концепции - распределение бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных средств и (или) реализуемыми ими бюджетными программами с учетом или в прямой зависимости от достижения конкретных результатов (предоставляемых услуг) в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики и в пределах долгосрочных объемов бюджетных ресурсов («потолков» расходов).

Модели БОР, обладая общими фундаментальными признаками, могут  существенно различаться друг от друга.

Не смотря на то, что основа среднесрочного результативного бюджетирования едина – это обременение бюджетных расходов опрделёнными целевыми показателями, на практике  бюджетировагие по результатам может реализовываться по разному. Существует два подхода к организации результативного бюджетирования:

- Результативное бюджетирование на основе услуг как единиц ответственности органов власти (так называемый «сервисный» подход);

- Результативное бюджетирование, в котором в качестве единицы ответственности органов власти выступает решение социальной проблемы (так называемый проблемно-ориентированный подход).

 

В рамках БОР распорядители  бюджетных средств обосновывают объемы и структуру своих расходных  потребностей, формулируя:

1) стратегические цели  своей деятельности, которые они  намереваются достичь с учетом  стратегии на среднесрочную и  долгосрочную перспективу и в  соответствии с отведенными им  функциями; 

2) тактические задачи, через  решение которых реализуются  стратегические цели, и которые,  в свою очередь, направлены  на достижение значимых для  общества результатов; 

3) внутриведомственные программы,  предусматривающие производство  услуг определенного качества  и объема и обеспечивающие  решение конкретных тактических  задач. 

Программы, разработанные  в соответствии с принципами БОР, должны содержать:

1) описание поддающихся  количественной оценке ожидаемых  результатов их реализации, включая  как непосредственные результаты, т.е. предоставление услуг определенного  качества и объема, так и конечные  результаты, т.е. эффект от предоставленных  услуг для их получателей; 

2) систему показателей  для измерения результатов реализации  программ и целевые значения  для каждого из таких показателей,  что позволит осуществлять:

- предварительную оценку  программ (включая альтернативные  программы) на этапе согласования  проекта бюджета; 

- мониторинг степени достижения  намеченных целей и запланированных  результатов в ходе реализации  программ;

- оценку эффективности  реализации программ по их  выполнении.

Для обеспечения соответствия между программной деятельностью  министерств и ведомств и бюджетной  классификацией функциональная классификация  дополняется программной классификацией расходов по целям и задачам социально-экономической  политики. Поскольку подавляющее  большинство стратегических задач  социально-экономической политики выходит за пределы одного бюджетного года и встроено в систему среднесрочных  программ социально-экономического развития страны, на практике принципы БОР должны реализовываться в условиях среднесрочного горизонта планирования.

Внедрение БОР  в России в рамках реформы бюджетного процесса (2004 - 2006 г.г.).

После законодательного разделения уровней бюджетной системы РФ и создания стимулов к проведению структурных преобразований на каждом ее уровне появились предпосылки реформирования бюджетного процесса.

Постановлением Правительства РФ от 22.05.2004 № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» была принята Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004 — 2006 годах, которая ознаменовала собой начало построения законодательной базы для проведения реформы бюджетного процесса.

Следует отметить, что решение о проведении бюджетной реформы было принято в наиболее благоприятный для страны момент с экономической точки зрения. Созданный в 2004 г. Стабилизационный фонд РФ обеспечивал повышение устойчивости федерального бюджета к негативным воздействиям внешнеэкономической конъюнктуры.

Целью реформирования бюджетного процесса стало создание условий и предпосылок для максимально эффективного управления государственными (муниципальными) финансами в соответствии с приоритетами государственной политики.

Суть бюджетной реформы состоит в смещении акцентов бюджетного процесса от «управления бюджетными ресурсами (затратами)» на «управление результатами» путем повышения ответственности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств в рамках четких среднесрочных ориентиров.

 

 

 

 

 

 

 

Сравнение моделей  бюджетирования

Бюджетирование по ресурсам (затратам):	Бюджетирование, ориентированное на результаты:
– целевое использование средств - соответствие плану	– целевое использование средств - соответствие плану, целям и результатам
– годовой горизонт	– многолетние «потолки» расходов
– индексация прошлых расходов	– конкуренция программ (инициатив)
– приоритет функциональной и детальной экономической классификации	– приоритет ведомственной (программной) классификации
– контроль затрат	– контроль (мониторинг) результатов

 

Действовавшая ранее концепция «управления ресурсами» предусматривала формирование бюджета путем индексирования существующих расходов в разрезе дробных статей бюджетной классификации РФ. При соблюдении жестких бюджетных ограничений обеспечивалась сбалансированность бюджета и выполнение бюджетных проектировок. В то же время ожидаемые результаты бюджетных расходов не обосновывались, а управление бюджетом сводилось главным образом к контролю соответствия фактических и плановых показателей.

Предложенная новая для России концепция «управления результатами» предполагает формирование бюджета исходя из целей и планируемых результатов государственной политики. Бюджетные ассигнования имеют четкую привязку к функциям (услугам, видам деятельности), при их планировании основное внимание уделяется обоснованию конечных результатов в рамках бюджетных программ. Расширяется самостоятельность и ответственность администраторов бюджетных средств: устанавливаются долгосрочные переходящие лимиты ассигнований с их ежегодной корректировкой в рамках среднесрочного финансового плана, формируется общая сумма ассигнований (глобальный бюджет) на определенные функции и программы, в рамках которых детализация направлений использования ассигнований определяется администраторами бюджетных средств, создаются стимулы для повышения эффективности использования ресурсов (персонала, оборудования, помещений и т.д.), приоритет отдается внутреннему контролю, ответственность за принятие решений делегируется на нижние уровни. Проводится регулярный мониторинг и последующий внешний аудит финансов и результатов деятельности, оценка деятельности администраторов бюджетных средств ведется по достигнутым результатам.

В основе новой организации бюджетного процесса в России лежит вышеописанная концепция (модель) «бюджетирования, ориентированного на результаты» в рамках среднесрочного финансового планирования.

Наряду с развитием указанных методов бюджетного планирования и созданием системы мониторинга результативности бюджетных расходов, эта модель предполагает переход к многолетнему бюджетному планированию с установлением четких правил изменения объема и структуры ассигнований и повышением предсказуемости объема ресурсов, управляемых администраторами бюджетных средств. В связи с этим возникла необходимость в группировке расходных обязательств в зависимости от степени их предопределенности и правил планирования ассигнований на их выполнение. Процедура составления и утверждения бюджета переориентировалась на выработку четких расходных приоритетов и оценку их реализации (что влечет за собой укрупнение планируемых позиций и изменение перечня и формата бюджетных документов) с существенным расширением полномочий органов исполнительной власти при исполнении бюджета.

Реформирование бюджетного процесса в рамках данной Концепции осуществлялось по следующим основным направлениям:

1) реформирование бюджетной классификации и бюджетного учета;

2) выделение бюджета «действующих» и «принимаемых» обязательств;

3) совершенствование среднесрочного финансового планирования;