Актуальные проблемы межбюджетных отношений на региональном уровне

О.В. Михайлюк

Актуальные проблемы межбюджетных отношений

на региональном уровне

Построение и совершенствование  современной системы межбюджетных отношений в России осуществляется с 1999 г. Приоритетными

федеральными нормативно-правовыми  актами, реализуемыми в этой

сфере, последовательно были Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации  в 1999-2001 гг. [1], Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации  на период до 2005 г. [2], Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006-2008 гг. [3], а также ежегодные Бюджетные послания Президента РФ Федеральному

собранию РФ о бюджетной  политике.

Дальнейшее социально-экономическое  развитие регионов и муниципальных  образований, а также улучшение  качества реализации интересов их населения, связаны с оптимизацией финансово-бюджетных отношений органов государственной власти и местного самоуправления.

В целях совершенствования  формирования и расходования

средств бюджетов субъектов  РФ и муниципальных образований  принята Концепция повышения  эффективности межбюджетных отношений в 2009-2011 гг. [4] Целью данной Концепции является повышение

эффективности управления финансами  на всех уровнях бюджетной

системы, направленное на наиболее полную реализацию интересов

граждан, с учетом объективных  различий в их потребностях и особенностей социально-экономического развития регионов.

Долгое время взаимодействие государственных и местных орга-

нов власти по поводу формирования местных бюджетов складывалось

в рамках бюджетного процесса субъекта Федерации. С 2006 г. вступи-

ли в действие новые  положения Бюджетного кодекса, содержащие

более детальные нормы  по регулированию межбюджетных отношений

в субъектах РФ. Вместе с  тем, существует ряд актуальных проблем  на

региональном уровне, связанных с бюджетными взаимоотношениями

органов государственной  власти и местного самоуправления. Рассмот-

рим ____их подробнее.

В изменившихся условиях перераспределения  финансовых полномочий снизилась роль стимулирующей функции межбюджетных

отношений. Об этом свидетельствует  уменьшение относительной ве-

личины собственных средств в доходах местных бюджетов [5], причем

сокращение уровня собственных  доходов произошло преимуществен-

но по налоговым источникам. Данная тенденция обусловливается  но-

вым порядком разграничения доходных источников, предусмотрен-

ным Бюджетным кодексом. За местными бюджетами закреплены

только 2 местных налога (земельный и на имущество физических лиц),

а возможности органов  местного самоуправления по их регулирова-

нию весьма сомнительны. Предусмотренный Бюджетным кодексом

состав регулирующих налогов  также существенно ограничен. Феде-

ральное законодательство по-прежнему делает упор на дотационные

формы финансирования. В  итоге межбюджетные трансферты являются

основой взаимодействия региона  и муниципальных образований.

Т.И. Барашева делает справедливый вывод о том, что трансферт-

ный механизм на региональном уровне предназначен не для укрепле-

ния финансовой независимости местного самоуправления, а использу-

ется лишь для выравнивания бюджетной обеспеченности, ограничивая

активность местных органов  власти [5, с.20].

Региональные межбюджетные отношения связаны, прежде всего,

с формированием доходов  местных бюджетов. В условиях продол-

жающейся муниципальной реформы актуальным вопросом является

формирование существенно  различающихся доходов бюджетов муни-

ципалитетов разных типов (городских округов, муниципальных рай-

онов, поселений).

Бюджеты городских  округов в связи с высоким налоговым по-

тенциалом, традиционно являются наиболее устойчивыми среди мест-

ных бюджетов и характеризуются низким уровнем дотационной зави-

симости. Их собственные доходы составляют в среднем 54% всех до-

ходов, а доля дотаций  в общей структуре доходов - 11%. Городские

округа за счет собственных  доходов в среднем обеспечивают финан-

сирование 83% собственных расходных полномочий. Основные по-

ступления по собственным доходам приходятся на налог на доходы

физических лиц (47%), налог  на совокупный доход (12%), земельный

налог (8%), налог на прибыль  организаций, поступивший в бюджеты

городских округов в результате межбюджетного регулирования (4%).

Неналоговые доходы составляют 25% собственных доходов [6].

Структура доходов бюджетов муниципальных районов характе-

ризуется менее позитивно. Доля собственных доходов в них составля-

ет менее 30%, доля дотаций – около 22%. За счет собственных доходов

муниципальные районы обеспечивают только около 57% собственных

расходных полномочий. Основной объем доходов бюджетов муници-

пальных районов (38%) приходится на субвенции, что связано с пере-

дачей на рассматриваемый  уровень государственных полномочий и

полномочий поселений [6].

В настоящее время передача части полномочий поселений на рай-

онный уровень имеет массовый характер. Так, в 2007 г. в 64 регионах в

утвержденных бюджетах 11733 поселений (61,5 % от их общего коли-

чества) предусмотрены субвенции в размере 17,8 млрд. руб. для пре-

доставления их бюджетам муниципальных  районов в связи с переда-

чей отдельных полномочий, т.е. 18,5% расходов по решению вопросов

местного значения поселений  осуществляется муниципальными рай-

онами [7].

В структуре собственных  доходов муниципальных районов  доми-

нируют поступления от налога на доходы физических лиц (47%), от

налога на прибыль (24 %), от налога на совокупный доход (8 %), от

неналоговых доходов (12 %) [6, с.24].

В бюджетах поселений доля собственных доходов составляет

35%, что несколько больше, чем в муниципальных районах.  Но при

этом удельный вес дотаций в доходах поселений самый высокий –

около 40 %. То есть за счет собственных  доходов обеспечивается ме-

нее . расходных полномочий поселений. Собственные доходы посе-

лений формируются в основном за счет налога на доходы физических

лиц (42%), неналоговых доходов (32%), земельного налога (20%). По-

ступления по региональным налогам, переданным субъектами РФ по-

селковым бюджетам, составляют менее 1% собственных доходов [6,

с.24].

Приведенные данные о структуре  доходов бюджетов муниципа-

литетов разных типов позволяют сделать вывод о существующих фи-

нансовых диспропорциях на внутрирегиональном уровне. Городские

округа, в условиях действующих  принципов межбюджетных отноше-

ний, являются достаточно самостоятельными, а поселения и муници-

пальные районы на 65-70 % зависят от межбюджетных трансфертов;

муниципальные районы к тому же перегружены делегированными

полномочиями.

С формированием двухуровневой  муниципальной системы акту-

альными стали вопросы финансовых взаимоотношений между бюдже-

тами муниципальных районов и бюджетами поселений, расположен-

ных в границах соответствующих районов.

Между названными типами муниципальных  образований сущест-

вует чёткая законодательно установленная система финансовых пото-

ков. «Сверху вниз», со стороны  бюджета муниципального района в

пользу бюджетов поселений, происходит установление нормативов

отчислений от доходов  бюджетов района; предоставляется финансовая

помощь и субвенции  в связи с передачей поселениям полномочий му-

ниципального района. «Снизу вверх», из бюджетов поселений в бюд-

жет муниципального района, могут предоставляться субвенции в связи

с передачей районам своих  полномочий и на решение вопросов меж-

муниципального характера.

В этой связи существуют некоторые проблемы. Первая и наиболее

очевидная вытекает из того, что между бюджетами муниципального

района и поселений  могут существовать как прямые, так и обратные

финансовые потоки. Их одновременное  существование приводит к

появлению излишних встречных  финансово-бюджетных потоков, для

ликвидации которых необходимо внедрение специальных механизмов

финансирования.

Следующая проблема связана  с правом установления органом му-

ниципального района нормативов отчислений в бюджеты поселений от

федеральных, региональных и местных налогов и сборов. При этом

нормативы отчислений должны быть едиными для всех поселений

муниципального района. Однако при установлении единых нормати-

вов отчислений от налогов их начинают получать и «бедные», и «бога-

тые» поселения. Такое решение можно считать оправданным только в

случае, если уровень обеспеченности всех поселений низкий и равно-

мерный.

Установление единого  норматива бюджетам поселений или  бюд-

жетам муниципальных районов требует установления такого же нор-

матива и бюджетам городских округов, поскольку по ст. 58 Бюджетно-

го кодекса нормативы  отчислений в бюджеты городских  округов уста-

навливаются как сумма нормативов для поселений и муниципальных

районов. Возможность устанавливать  единые нормативы отчислений

по налогам отдельно для  городских округов, отдельно для  муници-

пальных районов и отдельно для поселений, входящих в состав муни-

ципальных районов, позволила бы более активно использовать данную

технологию межбюджетного  регулирования и передавать местным

бюджетам больший объем  средств по единым нормативам отчислений.

Предоставление финансовой помощи бюджетам поселений из

бюджетов муниципальных  районов является наиболее значимым фи-

нансовым потоком на межмуниципальном уровне. Финансовая по-

мощь бюджетам поселений  из бюджета муниципального района может

предоставляться в форме  дотаций из районного фонда финансовой

поддержки поселений, иных дотаций, субсидий [8]. При этом необхо-

димо помнить, что любая финансовая помощь может лишать органы

местного самоуправления инициативы в наращивании собственного

доходного потенциала, и  использовать подобные механизмы следует  с

особой осторожностью.

О проблеме чрезмерного делегирования  полномочий и соответст-

вующих субвенций из бюджетов поселений в бюджеты муниципаль-

ных районов (на решение вопросов межмуниципального характера)

уже было сказано ранее. Ещё  раз подчеркнем чрезмерность встречных

финансовых потоков, возникающих  при этом. В тех случаях, когда  из

бюджетов поселений бюджетам муниципальных районов предостав-

ляются субвенции, в бюджетах поселений происходит объективное

увеличение расходов на вопросы, не связанные с вопросами местного

значения органов управления поселений. Поэтому в случае наличия

такой особенности определение  общего размера дотаций из бюджетов

муниципальных районов в  бюджеты поселений должно происходить  с

учётом необходимости  выделения субвенций из бюджетов поселений

[8, с.23-24].

Важным направлением в  рамках оптимизации межбюджетных от-

ношений является выстраивание отношений муниципальных бюдже-

тов с региональным бюджетом. В Ставропольском крае правительство

идет навстречу муниципалитетам, стремящимся снизить зависимость

своих бюджетов от финансовой помощи региона. В частности, Зако-

ном № 55-кз «О межбюджетных отношениях в Ставропольском крае»

местным бюджетам предоставлена  возможность замены дотации на

выравнивание уровня бюджетной  обеспеченности из краевого Фонда

финансовой поддержки  муниципальных районов на дополнительный

(дифференцированный) норматив  отчислений от налогов, зачисляемых

в краевой бюджет. Тем  самым снижается доля финансовой помощи в

бюджетах муниципальных районов и увеличивается возможность воз-

действия на уровень собираемости собственных доходов в бюджет.

В 2005 г. всего 3 муниципальных  района в крае заменили дотацию

на дополнительные нормативы  от налогов, в 2006 г. уже 17 муниципа-

литетов взяли дополнительный (дифференцированный) норматив по

тому или иному налогу, в результате чего в местные бюджеты  допол-

нительно поступило более 80 млн руб. В 2007 г. в данный процесс

включились сельские поселения, в связи с чем количество муници-

пальных образований, заменивших дотацию на дополнительные нор-

мативы от налогов, составило уже 106 [9].

Однако предусмотренное  законодательством замещение дотаций

дополнительными нормативами  отчислений по регулирующим нало-

гам станет реально возможным  в масштабах всех субъектов РФ только

при наличии достоверной  статистической информации, а также  дан-

ных о налогооблагаемых базах в разрезе поселений.

Подводя итог, следует подчеркнуть, что большинство проблем в

сфере межбюджетных отношений  регионального уровня проистекает

из высокой централизации  финансовых полномочий. Для дальнейшего

развития взаимоотношений  региональных и муниципальных органов

власти в целях устойчивого  развития территорий необходимо наделить

местные органы действенными рычагами управления, расширив их

налоговые полномочия.

Ни при каких условиях распределение региональных средств  не

может усилить заинтересованность местных властей в повышении  со-

бираемости налогов и в развитии экономики муниципальных образо-

ваний. Исходя из этого, прежде всего, следует возродить механизм