Бюджетирование, ориентированное на результат: проблемы и перспективы внедрения в России

     Большинство проблем порождено структурой системы, которую создаем мы сами (другими словами, ее элементами и взаимоотношениями между ними).

     В мире все взаимосвязано, у любого следствия есть причины и обстоятельства, которые «позволили» этому следствию  наступить. Однако корневые причины проблем, как правило, находятся не в том месте, где проблема проявляется, и возникают задолго до момента ее наблюдения. Если не признается факт существования той или иной проблемы, если проблема по тем или иным соображениям не озвучивается или толком не формулируется, если человек, который сталкивается с симптомами проблемы, остается один на один в борьбе с проблемой, то шанса избавиться от проблемы просто не существует. Можно, конечно, надеяться, что проблема исчезнет сама собой или сделать что-нибудь, смягчающее проблему до приемлемого состояния.

     Можно даже попытаться решить ее наилучшим в данных условиях образом. Но избавиться от проблемы и ее негативных последствий навсегда можно только тогда, когда в системе или ее окружении будут найдены порождающие ее первопричины и произведены соответствующие изменения. А для этого нужно объединить усилия всех специалистов компании из разных структурных подразделений, что, в свою очередь, требует отказаться от практики наказания (Речь не идет о наказаниях, которые применимы ко всем независимо от служебного положения (например, увольнение при появлении на рабочем месте в нетрезвом виде), заменяющие на определенном этапе культуру поведения в случае, когда отсутствует внутренняя ответственность человека за происходящее.) Страх наказания вышестоящими лицами неизбежно порождает ложь и барьеры между структурными подразделениями, а на основе ложной информации, да еще и в условиях межструктурных противоречий, заведомо не могут быть приняты верные управленческие решения. Поэтому мы заинтересованы в том, чтобы найти в себе смелость признать свои проблемы и ошибки. Только в этом случае появляется надежда получить правдивую информацию. 

     Каждый  человек в этой системе вынужден подчиняться системным правилам. По оценкам американского гуру Э. Деминга, 96% всех несоответствий и ошибок обусловлено влиянием системы и только 4% – влиянием человеческого фактора (Позднее эти цифры были им же уточнены (98:2), однако важны не числа, а их порядок.) [2]. Таким образом, увольняя или наказывая отдельно взятого человека, мы вряд ли избавляемся от причины проблемы, поскольку чаще всего он просто ничего не мог изменить, «работает система». Если мы хотим избавиться от проблемы, надо менять систему в целом, а не убирать отдельных людей. 

     Еще несколько важных нюансов принятия решения с системных позиций. Система – совокупность взаимосвязанных элементов, обладающая некоторым свойством, не присущим ни одному из ее элементов по отдельности [3]. Каждый элемент обладает многочисленными свойствами, которые проявляются только при взаимодействии элементов. Взаимодействие элементов порождает свойство, присущее самой системе (как совокупности находящихся в разных отношениях элементов), – интегративное свойство. При этом свойства отдельных элементов могут не только усиливаться, но и гаситься). Прежде чем выбирать оптимальное решение, следует задуматься над природой имеющихся ограничений деятельности и направить усилия на поиск способов, помогающих их ослабить или снять. Если это удается сделать, то возможности системы становятся шире, а как известно, производительность системы определяется ее узким местом. Кроме того, все решения должны быть подчинены тому, чтобы «вывести» узкое место за границы системы (если узкое место в результате решения перекочевало в другую часть системы, то ресурсы на реализацию решения были потрачены напрасно. Важно помнить, что чем лучше мы представляем последствия и причины в рамках системных взаимодействий, тем менее возможны управленческие ошибки. Попытки бездумно копировать чужой, хотя и успешный, опыт редко приводят к ожидаемым результатам. Положительные результаты были получены для другой системы и других условий. Как говорят японцы, если в болоте появилась новая лягушка, то это уже другое болото. Поэтому надо искать свой путь, изучая собственную деятельность с системных позиций и учитывая ее специфику.

     Когда сложилось четкое представление  о том, что нужно делать для  достижения целей, осталось только согласовать  различные аспекты деятельности, скоординировать действия структурных подразделений и отдельных сотрудников, проверить обеспеченность  деятельности ресурсами и убедиться в том, что ожидаемые результаты действительно достижимы. Составление бюджета – следующий шаг. 

     Обратим внимание на то, что процесс составления  бюджета в современной компании выполняет множество функций, начиная от координирования и диспетчирования и заканчивая мотивацией и информированием, при условии, конечно, что он организован должным образом. План – ничто, планирование – все, как говорил Эйзенхауэр [4]. Поэтому при составлении бюджета делаются акценты на углубление понимания различных аспектов деятельности компании, на поиск возможных узких мест и предварительный анализ деятельности с тем, чтобы предусмотреть и предотвратить какие-либо негативные ситуации. Бюджетная информация имеет большую ценность, если она позволяет проследить формирование обобщающих целевых показателей, начиная от норм и нормативных затрат на единицу чего-либо (продукции, услуги и т.п.) [5]. 

     Если  при осуществлении деятельности планы и бюджеты не нужны или используются только в качестве некоего справочника о доступности ресурсов для распоряжения, то процесс составления бюджета формален и малопригоден для управления, а сам бюджет не является эффективным инструментом управления.

     В продвинутых компаниях стремятся  к тому, чтобы планы были близки каждому человеку компании и могли  служить «настольным руководством» к действию, чтобы в каждый момент времени он имел возможность сопоставлять то, что запланировано, с тем, что получается. Но не для того, чтобы сделать так, как прописано в бюджете, а для того, чтобы своевременно констатировать, какие обстоятельства и нюансы текущей ситуации делают исполнение плана невозможным или целесообразным. Эти детали важны для дальнейшего совершенствования деятельности компании. 

     Дальше  наступает черед сравнения фактической деятельности с запланированной (фактических результатов с ожидаемыми, планируемыми) и анализ исполнения бюджета. Этому шагу присущи как рутинные операции, связанные с выявлением величин отклонений, так и творческие, обусловленные анализом причин отклонений и поиском объектов совершенствования, если опять-таки к этим отклонениям правильно относиться и не искать виновных. 

     В отношении первых (рутинных операций) давно осознано, что чем меньше специально отведенного времени  и ресурсов они будут отнимать, тем лучше.

     Поэтому реорганизуется учет первичной информации таким образом, чтобы в момент совершения хозяйственной операции автоматически выявлялось отклонение факта от плана, обусловленное влиянием одного (активного в данный момент) фактора. Другими словами, делается сложная проводка. Фактическая сумма документа представляется плановой суммой и отклонением факта от плана. Тогда отклонения выявляются в режиме реального времени (точнее, по мере обработки первичных документов), что не только экономит время и ресурсы на осуществление этих операций, но и открывает возможности оперативного самоконтроля. 

     Анализ  отклонений и их причин не должен сводиться, как отмечалось, к поиску отличившихся и про винившихся. Он должен быть направлен на поиск объектов совершенствования. Бюджетную информацию важно рассматривать как ориентир, сравнение с которым позволяет все лучше и лучше понимать системные взаимосвязи деятельности и принимать на основе анализа отклонений корректирующие решения. Тогда процесс составления и анализа исполнения бюджета оказывает реальную помощь управленцам, поскольку человеческий мозг так устроен, что он всегда принимает решения, сравнивая что-то с чем-то. «Сравнение себя с самим собой в идеале (по плану) или в прошлом» в рамках процесса бюджетирования в сочетании со «сравнением себя с другими» в рамках процедуры бенчмаркинга позволяет увидеть то, что требует последующих корректирующих решений. 

     Обращаясь к последнему шагу в управленческом цикле – принятие корректирующих решений, следует упомянуть еще  один важный вывод теории систем.

     Прежде  чем принимать на основе выявленных отклонений управленческие решения, важно выявить природу вариаций. Дело в том, что если эта вариация внутренне присуща системе, то любое оперативное вмешательство будет только ухудшать результаты функционирования системы. В этом случае, если есть желание уменьшить отклонения, требуются системные преобразования, возглавляемые высшим руководством. В случае же, когда имеются особые причины вариабельности, ничего конкретного о системе сказать нельзя (ни о каких преобразованиях системы лучше речь не вести) и требуются оперативные решения, принимаемые на местах, которые приведут систему в статистически управляемое состояние. 

     Без всего вышесказанного бюджетирование вряд ли станет действенным инструментом повышения качества бюджетных услуг и экономии бюджетных средств, каким заявлен БОР. Как видно, ключевая идея БОР – не просто планировать, не просто анализировать исполнение бюджета, а видеть за выявленными отклонениями то, что можно улучшить. 

     Третий  аспект управления – информационная поддержка управленческих решений. 

     По  большому счету, здесь следовало  бы прежде рассмотреть взаимодействие различных уровней власти, делегирование полномочий и весь спектр управленческих решений, но эта задача невыполнима в рамках столь ограниченного объема. Поэтому остановимся лишь на критериях и логике принятия управленческих решений, позволяющих рачительно расходовать бюджетные средства на примере муниципальных образований. 

     Даже  те средства, которые есть у муниципальных  образований, можно использовать по-разному. Для рачительного расходования бюджетных средств и систематического давления на уровень потребляемых ресурсов надо анализировать те траты, которые возникают в муниципальном образовании. Не столь важно, какая у нас организационная структура и где у нас находится (в каком департаменте) тот или иной человек, как и кому подчиняются. Важно, как эти люди связаны между собой. Описание процессов – описание взаимодействий сквозь те структурные подразделения, которые есть в муниципальном образовании.

     Чтобы повышать эффективность деятельности, вовсе не обязательно ее оценивать, гораздо важнее искать потери и устранять их. Тогда неэффективные затраты исчезнут сами собой. Все потери так или иначе связаны с организацией процессов (либо сам процесс организован недолжным образом, либо они – результат недолжной организации взаимодействия процессов, таких большинство). 

     Понять, в чем и где можно улучшить нашу деятельность, можно, если проанализировать цепочку процессов и выявить те среди них, которые не добавляют ценность заинтересованным сторонам, в первую очередь потребителю. Если будет найден способ избавиться от таких процессов, неизбежно связанных с потреблением ресурсов, то тогда будет достигнута экономия не за счет заинтересованных сторон. Ясно, что механизм управления затратами должен быть увязан с механизмом мотивации сотрудников (нельзя их заставить экономить «чужие» средства). 

     Несмотря  на то что муниципальные образования сейчас находятся в очень трудных условиях, и еще многое предстоит узаконить, чтобы каждое из них могло полноценно выполнять менеджерские функции, уже сегодня они могут заняться анализом процессов и искоренением потерь. Смещение акцентов в понимании природы затрат выявляет потребность сбора первичной информации о тратах ресурсов в разрезе процессов. Поэтому процессное представление влияет и на организацию учета, и на организацию планирования, и на процесс управления (внедряется методология АВС, АВВ, АВМ). 

     Если  продолжить мыслить категориями  «исполнения бюджета» и свести БОР к формулировкам результатов, то у нас не будет никакого БОР в принципе. БОР должен стать многогранным механизмом повышения качества бюджетных услуг при одновременной экономии бюджетных средств, при котором смещаются акценты: с расходования государственных средств (исполнения бюджета) на реализацию государственных функций. А для этого нужны четко поставленные цели, пути их достижения, требуемые ресурсы. Важно договориться и о терминологии БОР. Важно, чтобы муниципальное образование четко понимало тот объем средств, которым можно распоряжаться не только в текущий момент, но и на достаточно длительную перспективу. Нужно взращивать внутреннюю ответственность, чтобы не было необходимости внешнего контроля (как операции, не добавляющей ценность потребителю (населению) – ключевой заинтересованной стороне). 

     Радует  то, что многие люди понимают, чего не хватает для «полного счастья», что и как надо менять в государственном устройстве. А это значит, что у нашей страны и каждого из нас может быть светлое будущее, если мы осознаем свое единство и взаимозависимость, перейдем от дискуссий к диалогу, позволяющему слушать и слышать друг друга (разве так уж важно, «кто сказал мяу»), не только объединим все самые ценные соображения в единую картину, но начнем также хорошо, как и говорить, действовать, отказавшись от двойных, тройных и иных стандартов поведения.