Бюджетный процесс как форма управления бюджетными отношениями

3.3 Правовые проблемы бюджетного  процесса в Российской Федерации

Бюджетная система Российской Федерации, являясь  составной частью финансовой системы  страны, затронута процессами реформирования и обновления, которые охватили практически  все сферы финансовой жизни: налогообложение, страхование, кредитование и др.

Принципиальные  требования Бюджетного кодекса Российской Федерации о казначейском исполнении бюджета, единстве кассы на практике не реализованы до сих пор, ограничения  на создание внебюджетных фондов не соблюдаются. Напротив, существующие в силу потребностей практики отношения, в первую очередь  при исполнении бюджета, не урегулированы  в Бюджетном кодексе надлежащим образом, что вызывает к жизни  огромное количество подзаконных актов  Министерства финансов Российской Федерации, обесценивая идею кодификации.

Бюджетный процесс представляет собой систему  последовательных действий, урегулированных  особыми нормами, входящими в  основной институт финансового права – бюджетное право.

Бюджетное право понимается как совокупность двух групп правовых норм. Первая группа норм устанавливает материальное содержание бюджета, вторая - порядок функционирования бюджетной системы, т.е. бюджетный процесс. Нормы, регулирующие бюджетный процесс, соответствуют критериям процессуальных норм. Они определяют состав участников бюджетно-процессуальной деятельности на разных уровнях бюджетной системы (статьи 151, 152, 164 Бюджетного кодекса Российской Федерации), устанавливают права и обязанности участников бюджетного процесса (статьи 153-163, 165-168 Бюджетного кодекса Российской Федерации), указывают, какие действия и в какой последовательности необходимо совершить участникам процессуальной деятельности для достижения поставленной цели (главы 20-25 Бюджетного кодекса Российской Федерации). Так же целью процессуальных норм в бюджетном праве является определение порядка принятия решений.

Правовое  регулирование бюджетного процесса должно соответствовать как общим принципам бюджетного права, так и специальным принципам бюджетного процесса. Особое значение необходимо уделить принципу прозрачности бюджетного процесса. Это предполагает беспрепятственный доступ к достоверной, полной, актуальной, доступной пониманию информации о деятельности органов государственной власти в бюджетно-налоговой сфере. Своевременное доведение до сведения общественности бюджетной документации, представленной в доступной форме, помогает понять намерения государства с одной стороны, а с другой – проконтролировать действия исполнительной власти по расходованию денежных средств. Прозрачность в сфере бюджетного процесса позволяет, заинтересованным лицам и организациям определить какие шаги предприняло правительство для исполнения предусмотренных бюджетом программ, и сравнить запланированные финансовые операции с фактическими. Поскольку прозрачность в бюджетной сфере требует подотчетности, она усиливает демократическое содержание политики и укрепляет доверие граждан к своему правительству.

В международной  финансово-правовой практике данному  принципу отводится одна из ведущих  ролей в сфере правового регулирования  бюджетного процесса, но в бюджетном  законодательстве Российской Федерации  не получил до настоящего времени  адекватного закрепления.

Обязанности в области подготовки бюджета  определяются тем, какие полномочия закреплены за законодательными и исполнительными  органами.

Российская  Федерация придерживается распределения бюджетных полномочий между законодательной и исполнительной властями на стадии составления бюджета: наделение органов исполнительной власти значительными бюджетными полномочиям. Органы исполнительной власти наделяются исключительными полномочиями по составлению проекта бюджета. Данное положение закреплено статьей 171 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Однако  необходимо отметить, что полностью  изолировать законодательные (представительные) органы власти от работы над проектом бюджета представляется неверным. Привлечение к работе над проектом бюджета законодательных (представительных) органов позволит депутатам, не дожидаясь поступления проекта бюджета в Государственную Думу, подключиться к работе над ним, а так же в целях прохождения федерального закона о федеральном бюджете в Государственной Думе в установленный законом срок решить значительную часть спорных вопросов по бюджету еще на стадии его составления.

Важной  проблемой на стадии подготовки проекта  бюджета является то, что составители  бюджета не имеют информации о предварительных фактических результатах исполнения бюджета за прошлый завершившийся финансовый год или о прогнозируемых результатах исполнения бюджета за текущий финансовый год. Составление бюджета на следующий год начинается практически в начале текущего финансового года, и до того как станут известны результаты за предыдущий финансовый год. В результате Министерство финансов готовит проект бюджета, опираясь на первоначальные бюджеты за предыдущий и текущий годы, а не на предварительные и прогнозируемые результаты исполнения бюджета текущего и предыдущего года.

Другая  проблема, возникающая на стадии составления  проекта бюджета, заключается в  отсутствии методов установления приоритетов  в использовании ресурсов. Отсутствие целенаправленности при определении  приоритетов или попытка устанавливать  их на слишком позднем этапе подготовки бюджета создает вероятность  перерасхода средств по сравнению  с реально существующими потребностями.

Эффективный порядок составления бюджета  должен быть направлен на четкое определение  приоритетных задач правительства  и выбор из множества бюджетных заявок отраслевых министерств тех, которые действительно важны для достижения целей определенных правительством в планируемом финансовом году.

Но практика чаще всего расходится с этим идеалом. Решения о приоритетах на стадии подготовки проекта бюджета могут  быть абсолютно искусственными, поскольку намеренно указываются неточные, неясные или завышенные суммы в предвидении реальных ассигнований, которые будут выделены во время исполнения бюджета.

Стадия  рассмотрения и утверждения бюджета  отвечает всем признакам самостоятельной  стадии бюджетного процесса. Данной стадии присущ специфический состав субъектов, обладающих определенными полномочиями, реализуемыми только на данной стадии бюджетного процесса. Задачей, стоящей  перед субъектами на данной стадии, является превращение проекта бюджета  в документ, имеющий юридическую  силу – федеральный закон о федеральном бюджете. Бюджетный кодекс Российской Федерации четко определил процессуальные сроки для данной стадии (август - декабрь года, предшествующего планируемому), но не установил ответственности за нарушение данных сроков.

В совершенствовании, в первую очередь, нуждается правовое регулирование исполнения бюджета  по расходам. Несовершенство правового  регулирования в данной сфере  наносит ущерб бюджету (неэкономное  расходование бюджетных средств) и  является причиной злоупотреблений  всеми участниками бюджетного процесса, от федерального казначейства до получателей  бюджетных средств. В обязанности  федерального казначейства входит организация, осуществление и контроль за исполнением бюджета, а так же управление средствами на счетах казначейства (п.2 Указа Президента Российской Федерации «О федеральном казначействе», п.8 Постановления Правительства Российской Федерации «О федеральном казначействе Российской Федерации»).

Однако осуществление данных функций на практике сопряжено с определенными трудностями и иногда даже невыполнимо, т.к. федеральное казначейство не обладает всей полнотой информации по вопросам исполнения бюджета, как по расходам, так и по доходам, хотя такая информация необходима и для текущего исполнения бюджета и контроля. Не позднее конца операционного дня казначейство должно иметь информацию обо всех зачисленных на единый казначейский счет доходах и всех списанных с него расходах, иначе казначейство не сможет планировать работу даже на следующий день.

Так же федеральное  казначейство не располагает полной информацией относительно количества организаций и физических лиц, имеющих  право на получение средств из федерального бюджета, т.е. нет реестра бюджетополучателей.

Стадия  составления, рассмотрения и утверждения  отчета об исполнении бюджета является контрольной по отношению к предыдущим. Этим обусловлены ее специфические признаки. Задачей данной стадии является проверка полноты и законности исполнения бюджета с составлением и опубликованием формализованного документа – отчета об исполнении бюджета. Хотя основными участниками являются Правительство Российской Федерации и Государственная Дума Российской Федерации, важную роль играет так же Счетная Палата Российской Федерации, обеспечивающая независимую проверку достоверности отчетных данных.

4. Перспективы развития и совершенствования  бюджетного процесса в Российской Федерации

Основной  задачей правового и методологического  обеспечения бюджетного процесса является повышение эффективности формирования и расходования бюджетных средств  в интересах общества, т.е. получение  наибольшего объема общественных благ в условиях ограниченности финансовых ресурсов, консолидируемых в бюджете.

В гл. 24 БК предусмотрен целый ряд статей, регламентирующих возможные изменения лимитов бюджетных обязательств и бюджетных ассигнований. Однако в ходе исполнения бюджета обстоятельства могут измениться таким образом, что, либо потребуется дополнительное финансирование для реализации запланированного мероприятия, либо, наоборот, представится возможность обойтись меньшими затратами. Иногда для своевременного принятия необходимых решений оказывается вполне достаточно полномочий по изменению бюджетных показателей, предоставляемых БК главным распорядителям, распорядителям и получателям бюджетных средств.

Конфликты рациональности и законности зачастую не позволяют дать однозначную оценку действиям исполнительной власти при  исполнении бюджета.

Закон о  бюджете санкционирует расходование бюджетных средств в указанных  в нем объемах и по указанным  направлениям, и является основным документом, необходимым исполнительной власти для легитимного расходования средств бюджета очередного года. При этом главным параметром исполнения или не исполнения закона о бюджете  является соответствие фактических  объемов бюджетного финансирования показателям, утвержденным в законе о бюджете. Таким образом, для  исполнительной власти главным в  законе о бюджете является финансовая составляющая этого документа.

Представительная  же власть, утверждая закон о бюджете, ожидает от исполнительной власти исполнения конкретных мероприятий, целевых программ и решения конкретных задач в интересах избирателей, для чего, собственно, и «разрешает» исполнительной власти потратить соответствующие средства бюджета. При этом регламентация программ не редко носит довольно общий характер: детализация этапов не достаточно подробна, а формулировки допускают слишком широкое толкование.

Согласно  докладу Контрольно-счетной палаты Москвы от 10.03.2010 устранение такого рода проблем бюджетного процесса представляется возможным при комплексном подходе к их решению. В числе первоочередных мер наиболее значимыми представляютсячиле первоочередных мер подробно:

1. Введение натуральных показателей в структуру закона о бюджете и закона об исполнении бюджета в качестве целевых задач и критериев оценки исполнения бюджета соответственно.

2. Предоставление органам исполнительной власти более широких полномочий на этапе исполнения бюджета с повышением ответственности должностных лиц органов исполнительной власти.

3. Повышение эффективности системы общественного контроля над исполнением бюджетного процесса.

Введение  в бюджет натуральных показателей  в качестве целевых задач позволяет  рассматривать бюджет, как документ, определяющий перечень ожидаемых результатов  мероприятий, финансируемых из бюджета. В этом случае, руководствуясь одним  из основных направлений Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации, а именно «совершенствование и расширение сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования», расходную часть бюджета целесообразно изначально формировать на основе целевых статей. Основным предметом обсуждения и утверждения в процессе принятия закона о бюджете вместо финансовых показателей при этом становятся конкретные мероприятия. Т.е. на первом плане оказывается главное – деятельность государства, а не второстепенное – финансовое обеспечение этой деятельности.

Степень детализации натуральных показателей, т.е. подробность описания ожидаемого от осуществления мероприятия или  программы результата, должна определяться представительным органом власти в  процессе рассмотрения и утверждения  закона о бюджете на очередной  год.

В свою очередь  финансовые показатели закона о бюджете  и закона о его исполнении приобретают  вспомогательный характер. Но финансовые показатели в законе об исполнении бюджета необходимы для последующей оценки эффективности и рациональности деятельности органов исполнительной власти. Результаты такой оценки должны служить основанием, как для совершенствования бюджетного законодательства, так и для применения административных и иных предусмотренных законом мер в отношении отдельных исполнителей.

Использование в законе о бюджете натуральных  показателей влечет необходимость  внесения определенных изменений в  алгоритм составления и рассмотрения бюджета, что соответствует одному из основных направлений Концепции, предусматривающему «упорядочение  процедур составления и рассмотрения бюджета».

Проверка  полноты исполнения бюджета в  части натуральных показателей  может проводиться не только силами Контрольно-счетных органов (КСО) и привлеченных аудиторских компаний, но и депутатами лично, либо силами приданного им административного аппарата, а также общественными организациями и гражданами в рамках полномочий, установленных действующим законодательством.