Государственный долг

   В 2001 г. Правительство РФ и Банк России подготовили программу бюджетной, денежно-кредитной и структурной  политики, получившую поддержку международных  финансовых организаций. Россия вышла  на новый этап сотрудничества с МВФ, особенностью которого является самостоятельная разработка экономической программы и ее реализация без кредитов МВФ. В то же время мониторинг экономической политики России со стороны МВФ будет продолжаться. Согласно правилам МВФ он обязателен для тех стран, задолженность которых Фонду превышает 100% их квоты в МВФ; к их числу относится и Россия. Консультации страны с экспертами Фонда должны проводиться не реже одного раза в шесть месяцев (до сих пор они проходили ежеквартально).

   При сокращении внешних заимствований  Россия приняла ориентацию на выплату  внешних долгов. В марте 2001 г. Президентом  России был подписан Федеральный  закон от 24 марта 2001 г. № 34-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный  закон «О федеральном бюджете на 2001 год», который предусматривает полную выплату долга Парижскому клубу кредиторов в 2001 г. в соответствии с графиком, установленным соглашениями о реструктуризации 1996 и 1999 гг. Согласно закону на выплату внешнего долга направляются первые 41 млрд. руб. (немногим менее 1,4 млрд. долл.) дополнительных доходов федерального бюджета.

   Остальная часть дополнительных доходов федерального бюджета будет распределена поровну  между непроцентными расходами  бюджета и выплатами по внешнему долгу. Кроме платежей Парижскому клубу кредиторов в 2001г. производились выплаты задолженности международным финансовым организациям, выплаты по долгу Российской Федерации другим зарубежным кредиторам, купонные выплаты по семилетнему еврооблигационному займу 1997 г., а также по десятилетним и тридцатилетним еврооблигациям, выпущенным в рамках реструктуризации задолженности Лондонскому клубу кредиторов. Уточнены также перспективы взаимоотношений России с Всемирным банком. Все это позволит вернуть России имидж добросовестного заемщика и полноправного участника мирохозяйственных связей, а также решать задачи экономического и социального развития.  

2.2. ПРОБЛЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО ДОЛГА РОССИИ

     Хотя  Россия и не относится к странам  с исключительно высоким уровнем  внешней задолженности, нынешний уровень долга отнюдь не является приемлемым. Бремя государственного внешнего долга может и должно быть сокращено. Более того, в странах, подверженных "голландской болезни" (с высокими значениями сальдо платежного баланса и низкой монетизацией экономики), к которым принадлежит и Россия, платежи по внешнему долгу выступают в качестве одного из важных факторов экономического роста.

Ожидаемый объем платежей по внешнему долгу  в 2003 г., как уже отмечалось, не является рекордным в мировой практике. Тем не менее существует возможность снизить и его. Долговые платежи, приходящиеся на этот год, можно и нужно "реструктурировать", однако целесообразно перенести их на период не после, а до 2008 г.

     Уникально благоприятную возможность для  такого маневра дает значительное улучшение для России условий внешней торговли в 2003-2005 гг. Например, тот же объем валютных поступлений можно получить при экспорте в два-три раза меньшего физического объема нефти, чем всего лишь несколько лет назад.

     Сумма уже полученного российской экономикой "чистого гранта" со стороны мирового рынка позволяет досрочно погасить часть долговых обязательств, приходящихся на 2002-2008 гг. Причем это можно сделать в таком объеме, что размер будущих платежей в реальном измерении в 2002-2004 гг. не превысит их фактического уровня в 1999 г., а с 2005 г. начнет снижаться даже по отношению к этому уровню.

     Из  множества альтернативных вариантов  управления внешним долгом наиболее эффективна "классическая" стратегия. Она минимизирует совокупные издержки и сокращает номинальный объем долга, в то же время в максимальной степени ускоряя экономический рост. На практике "классическая" стратегия означает:

• в отношениях с кредиторами - отказ от пересмотра ныне действующего графика платежей;
• применительно к графику платежей - фактические выплаты в соответствии с ныне действующим графиком;
• по объему платежей - равенство чистых выплат по долгу полным выплатам;
• по источникам средств платежа - бюджетные доходы;
• по видам средств платежа - денежные средства в наличной форме.

     При реализации оптимальной стратегии  угроза долгового кризиса будет  устранена. В обозримом будущем - в течение восьми-десяти лет - долговая проблема в ее нынешнем виде перестанет существовать, а темпы экономического роста возрастут.

     Основные проблемы:

1. выплата  процентов  по  государственному  долгу  увеличивает неравенство  в  доходах.
2. повышение ставок налогов может подорвать действие экономических стимулов развития  производства, снизить интерес  к вложению средств в инновации, а также усилить социальную  напряженность  в обществе и подорвать экономический рост.
3. выплаты  процентов  или  основной  суммы  долга  иностранцам вызывают перевод определенной части реального продукта за рубеж.

    Государство переносит реальное экономическое бремя  своего долга на  плечи будущих поколений,  то  есть  оставить  будущим поколения меньшие по  размерам  основные  производственные  фонды.  Кроме того, рост внешнего долга снижает международный авторитет страны и вызывает психологический эффект, усиливая неуверенность  населения  страны в завтрашнем дне. 

2.3. СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ ПРОБЛЕМЫ 

   Вопрос  об эффективном управлении государственным, преимущественно внешним долгом, впервые возник еще в 1996 году на волне  президентских выборов. Выборы прошли, волна улеглась, а проблема ничуть не утратила своей актуальности. Еще бы! В 1981 году долг СССР составлял всего 5 миллиардов долларов, в 1985-м - уже 25 миллиардов, в 1991-м - 68, в прославившемся дефолтом 1998 году долговая вершина России - правопреемницы СССР - поднялась до 158 миллиардов. Затем начался постепенный спуск, на конец 2002 года размер долга равнялся уже 122 миллиардам. К 1 января 2004 года внешний госдолг исчислялся 119 миллиардами долларов. А вместе с внутренним долгом это будет 146 миллиардов, или 30 процентов от российского ВВП. Для мировой практики показатель высокий, но не критичный.

   Однако  для управления госдолгом важна  не только абсолютная величина, но и  ее структура. Специалисты условно  делят долги на две части: рыночную и нерыночную. Нерыночная часть задолженности не поддается реструктуризации. Обычно это долги перед государствами и международными финансовыми институтами. Нерыночная часть долга России, по оценкам Минфина, составляет 52 %. Это задолженность перед кредиторами Парижского клуба и некоторыми другими странами (42 %), МВФ (10 %). Доля в 37 % внешнего долга относится к рыночной, она номинирована в еврооблигациях Правительства России. Оставшаяся сумма - это неурегулированная задолженность СССР семи зарубежным государствам.

   Существует подготовленная Минфином и внесенная в Правительство Концепция по управлению государственным долгом. Документ подготовлен достаточно давно. Однако его судьба пока совершенно неясна. Судя по всему, кабинет министров рассматривать его в ближайшее время не собирается. Однако время не ждет, и примерные контуры долговой политики Правительства недавно озвучил первый заместитель министра финансов Алексей Улюкаев. По его словам, речь идет о шести основополагающих пунктах:

   1. Сокращение расходов по обслуживанию  долга.

   2. Рефинансирование рыночной части  долга. 

   3. Окончательное урегулирование задолженности  СССР.

   4. Увеличение доли рыночной части  госдолга.

   5. Увеличение доли внутреннего  долга в общем размере госдолга.

   6. Ограничение объемов новых заимствований.

   Сами  по себе эти подходы особых нареканий  не вызывают и могут быть приняты  за основу для дальнейшего обсуждения. Споры порождают конкретные способы  их реализации, а также сами принципы управления госдолгом. Однако прежде чем  научиться эффективно управлять долгом, надо точно знать, сколько же мы должны.

   По  мнению Александра Хандруева, у нас  отсутствует мониторинг политики заимствования. По сути дела, она проводится келейно. Тогда как, например, в Канаде ежегодно публикуется доклад обо всех аспектах этого вопроса.

   Не  сформирована Концепция долговой политики. Сейчас она, по сути дела, основывается на том, что страна получает сверхдоходы  от продажи сырьевых ресурсов, что  и позволяет безболезненно расплачиваться с кредиторами. Но "тучные" годы рано или поздно пройдут, настанут "тощие" времена, что будет тогда? Не решен основной институциональный вопрос: какая организация должна непосредственно отвечать за проведение долговой политики? Формально ею остается ВЭБ, но его статус до сих пор не определен. И когда будет создано российское долговое агентство - неясно. Из этого обстоятельства логично вытекает отсутствие системного подхода к управлению долга. Сейчас с внешним долгом государство работает по одним правилам, с внутренним - по другим. Причем оба этих направлениях мало связаны между собой. Остается законодательно не проясненным один из самых фундаментальных вопросов управления долгом - из каких источников и в каком объеме его погашать.

   Оживленные  споры вызывает сама стратегия погашения  долга. Если упростить вопрос, то между собой спорят два прямо противоположных варианта его решения: либо выплатить задолженность как можно скорее, направляя на эти цели все имеющиеся у страны резервы, либо делать это как можно медленнее, вкладывая деньги в национальную экономику. Сторонником ускоренного снижения долгового бремени является советник Президента по экономическим вопросам Андрей Илларионов. Свою позицию он обосновывает целой серией аргументов. Сегодня средняя процентная ставка по всем внешним долгам равна 7 %. Если к концу года наш внешний долг составит 119 миллиардов долларов, то легко посчитать, на какую сумму он увеличится еще через год. Нет ни одной страны в мире, которая бы успешно развивалась, неся на своих плечах очень высокую долговую нагрузку. Япония в послевоенный период практически не имела внешних долгов и демонстрировала рекордные темпы роста. За последние 13 лет она набрала их в таком количестве, что внешняя задолженность достигла 120 % от ВВП. И вот уже более 10 лет ее экономика находится в стагнации. Те же государства, где размер внешнего долга не превышает 10-15 % от ВВП, развиваются особенно быстро, утверждает Илларионов. А некоторые из них вообще не имеют внешнего долга. И нет ни одной страны, которая, подобно России, болела бы "голландской болезнью" плюс к этому брала бы займы за рубежом и при этом демонстрировала быстрые темпы экономического роста. Поэтому, по мнению советника, политика ускоренного освобождения от долгового бремени является наиболее эффективной.

   Но  совсем немаловажен вопрос, в какой  форме возвращать долги. Мировая практика знает несколько способов: наличными деньгами; корпоративными ценными бумагами; товарными поставками; государственными ценными бумагами, долговыми обязательствами третьих сторон. Илларионов предлагает использовать следующий принцип: расплачиваться самыми дорогими в настоящий момент активами, но теми, которые в будущем могут оказаться самыми дешевыми, и не возвращать долги самыми дешевыми на сегодня активами, которые через некоторое время способны существенно подняться в цене. А таким активом являются наличные деньги.

   Еще одним аргументом в пользу ускоренных расчетов с кредиторами является то, что нет выгодных инструментов, в которых можно было бы хранить  средства стабилизационного фонда. Если это делать в государственных ценных бумагах наиболее развитых стран, то годовая доходность по ним не превысит 1,5-2 %, в то время как процентная ставка по внешним долгам равна, как уже говорилось, 7 %. Очевидно, что в такой ситуации, полагает Илларионов, выгоднее быстрее расплачиваться по долгам. Впрочем, аргументы оппонентов выглядят не менее убедительно. Ведь уходят из страны деньги, которые в принципе могли бы стать первоклассными инвестициями, в которых так нуждается российская экономика. Михаил Делягин, например, полагает, что, формируя свою политику в отношении возврата долга, власти выбирают простейший вариант. У них нет умения и знаний, чтобы проводить осмысленный инвестиционный курс , направленный на развитие наиболее перспективных отраслей российской экономии. А потому гораздо спокойнее таким вот благородным образом избавляться от денег.

   Все говорит за то, что концепция долговой политики будет формироваться непросто. По мнению Андрея Нечаева, из-за ее отсутствия уже потерян целый год. Да и  многие предложения Минфина как  ее основного разработчика вызывают серьезные сомнения. В частности, бывший министр Правительства, ответственного за немалую часть российского долга, не согласен с идеей переориентации на внутренние заимствования, так как сейчас внешние займы гораздо дешевле. Тем более что в скором времени внутренний долг обещает достичь 1 триллиона рублей, или 25 % от ВВП. С этим суждением не согласен первый зампред ЦБ Олег Вьюгин, который полагает, что развитие механизмов внутреннего долга даст возможность внедрить на фондовом рынке новые финансовые инструменты, что крайне важно в условиях проведения пенсионной реформы, а также позволит более справедливо оценить российские активы, которые, как известно, сейчас сильно недооценены. Судя по всему, спорить на эту тему будут еще долго. А вот деньги отдавать кредиторам приходится едва ли не ежемесячно.