Механизм построения межбюджетных отношений в современной России

Поэтому не везде и не всегда следует стремиться к замене дотаций, субвенций и субсидий любыми средствами. Они необходимы в тех населенных пунктах, где в силу сложившихся условий и проводимой политики в области охраны окружающей среды, наличия исторических памятников и других причин, экономический потенциал не может быть расширен в таких размерах, чтобы обеспечить территориальное формирование доходов. Местные же источники не в состоянии обеспечить покрытие необходимых расходов. Примером могут служить города и поселки-курорты, города — исторические и архитектурные заповедники, научные центры и др. Субвенции же следует выдавать целевым назначением на определенные мероприятия, на осуществление которых на местах не хватает средств.

Помимо отчислений от государственных доходов и налогов, трансфертов, дотаций, субсидий и субвенций, значительным источником формирования доходной базы территориальных бюджетов являются средства, полученные из других бюджетов. В порядке взаимных расчетов часть средств передается из вышестоящего бюджета в нижестоящий. Следует отметить, что при этом большая часть оседает в нижестоящих бюджетах.

В значительной степени этот вид доходов в последние десятилетия заменял прямую дотацию. Из всех регулирующих доходов этот источник наименее пригоден для обеспечения территориальных бюджетов финансовыми ресурсами. Если отчисления от государственных доходов и налогов, трансферты, дотации, субвенции и субсидии заранее планируются в доходах этих бюджетов, то средства, передаваемые им в процессе исполнения бюджета, ставят их в еще большую зависимость от вышестоящих бюджетов.

Общую схему собственных и регулирующих доходов территориальных бюджетов можно представить в следующем виде (рис. 1). [4]

Рис.1. Общая схема собственных и регулирующих доходов территориальных бюджетов.

Пути и перспективы совершенствования межбюджетных отношений.

Сложившаяся в России система межбюджетных отношений, несмотря на проведенные в 1990-х гг. реформы, не отвечает основополагающим принципам бюджетного федерализма и стратегии развития страны на долгосрочную перспективу.

Проблемами межбюджетных отношений остаются:

      высокая централизация налоговых доходов в федеральном бюджете;

      зависимость региональных и местных бюджетов от регулирующих доходов и финансовой помощи из вышестоящего бюджета;

      отсутствие четкой и прозрачной методологии расчета финансовой помощи региональным и местным бюджетам;

      наличие "нефинансируемых федеральных мандатов";

      высокая дифференциация территорий по социально-экономическому развитию;

      низкое качество управления региональными и муниципальными финансами;

      "иждивенческий" характер межбюджетных отношений, отсутствие стимулов повышения бюджетной обеспеченности.

Исходя из этого основными задачами реформы межбюджетных отношений в РФ являются:

      упорядочение бюджетного устройства субъектов РФ;

      четкое разграничение расходных полномочий и сокращение "нефинансируемых мандатов";

      четкое и стабильное разграничение налоговых полномочий и закрепление доходных источников за бюджетами разных уровней;

      отмена регулирующих доходов бюджета;

      формирование и развитие объективных и прозрачных механизмов финансовой поддержки региональных и местных бюджетов;

      повышение качества управления общественными финансами на региональном и местном уровнях.

В последнее время произошли принципиальные изменения финансовых взаимоотношений бюджетов различных уровней на основе укрепления бюджетного федерализма, повышения бюджетной дисциплины, прозрачности и стабильности распределения финансовых ресурсов.

Принятые в 2003 г. Федеральные законы от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а также подготовленные и принятые в соответствии с ними Федеральные законы от 20 августа 2004 г. № 120-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений" (далее - Федеральный закон № 120-ФЗ) и от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ "О внесении изменении в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", создали законодательную базу, по-новому регулирующую финансовые взаимоотношения бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ.

В 2004-2005 гг. была сформирована новая региональная база регулирования межбюджетных отношений в субъектах Федерации, которым предстояло сделать выбор между различными вариантами перехода к новой системе межбюджетных отношений.

Такими вариантами являлись:

      "консервативный": сохранение на 2005 г. сложившейся системы межбюджетных отношений;

      "ограниченно-реформаторский": введение отдельных элементов новой системы межбюджетных отношений;

      "умеренно-реформаторский": создание основ новой системы межбюджетных отношений с сохранением отдельных элементов (принципов) их традиционного регулирования;

      "реформаторский": переход к новой системе межбюджетных отношений [5].

Каждый из этих вариантов имеет свои преимущества и недостатки (табл.1).

Таблица 1. Сравнение вариантов перехода к новой системе межбюджетных отношений в субъектах РФ[6]

В результате упорядочено бюджетное устройство субъектов РФ, сформированы принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, установлено стабильное разграничение налоговых полномочий и закрепление доходных источников за бюджетами разных уровней, определены принципы формирования и распределения межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, улучшилось качество управления финансами на региональном и местном уровнях.

Вместе с тем, по мере развития финансовых взаимоотношений в РФ между органами власти всех уровней реализация нового бюджетного законодательства требует проведения дополнительной работы в направлении как совершенствования межбюджетных отношений, так и повышения качества и эффективности управления государственными и муниципальными финансами.

Перспективами развития межбюджетных отношений являются:

      укрепление финансовой самостоятельности субъектов РФ и муниципальных образований;

      создание стимулов для увеличения поступлений доходов в бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты;

      создание стимулов для улучшения качества управления государственными и муниципальными финансами;

      содействие субъектам РФ в рамках реализации реформы местного самоуправления;

      оказание методической и консультационной помощи субъектам РФ;

      повышение прозрачности региональных и муниципальных финансов[7].

Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений.

По мере реализации Концепции реформирования бюджетного процесса, принятой в 2004 г., назревала разработка Концепции повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006-2008 гг. Этот документ был одобрен распоряжением Правительства РФ от 3 апреля 2006 г. № 467-р.

Цель разработки концепции - существенное повышение эффективности органов государственной власти и местного самоуправления по реализации их бюджетных полномочий в части удовлетворения спроса граждан страны на бюджетные услуги. Раньше аналогичная Концепция принималась на 1999-2001 гг. в рамках реализации Программы развития бюджетного федерализма на период до 2005 г.

Достижение указанной цели связывается с решением следующих задач:

1. Укрепление финансовой самостоятельности субъектов Российской Федерации. Для этого предполагается повышение стабильности налогового и бюджетного законодательства, на основе чего возможно среднесрочное планирование и решение на каждом уровне бюджетной системы стратегически важных задач. Стабильность налогового и бюджетного законодательства позволит поставить на прочную основу планирование собственных доходов бюджета каждого уровня бюджетной системы, постепенно повысить функциональную роль всех фондов, формируемых в рамках межбюджетных отношений. В условиях названной стабильности более обоснованно и достоверно можно определять бюджетную обеспеченность. С учетом вступления в силу федеральных законов о разграничении полномочий между органами власти разных уровней предполагается разграничить источники финансирования инвестиционных мероприятий на каждом уровне управления.

2. Создание стимулов для роста доходов в бюджеты субъектов Феде-рации и муниципальных образований. Это станет возможным при условии установления зависимости поступлений в региональные бюджеты из федерального бюджета с учетом роста доходности этих бюджетов. В частности, высокодотационные регионы, финансовая помощь которым находится в пределах от 20 до 60% объема их собственных доходов, будут ограничиваться в расходах на содержание органов власти и оплату труда чиновников. Регионы, финансовая помощь которым составляет свыше 60% от их собственных доходов, вынуждены будут заключать с федеральным центром в лице Министерства финансов РФ соглашения, предусматривающие повышение эффективности использования бюджетных средств и изыскание собственных доходов бюджета. Все это предполагается оценивать на основе ежегодных проверок исполнения бюджетов субъектов Федерации Федеральной службой финансово-бюджетного надзора.

3. Повышение прозрачности межбюджетных трансфертов на основе публичного раскрытия информации о финансах каждого уровня управления - от федерального до муниципального. Предполагается радикальное улучшение независимой экспертизы управления финансами и эффективностью бюджетных расходов каждого уровня бюджетной системы. В настоящее время контрольно-счетные органы, формируемые законодательными (представительными) органами каждого уровня, не уполномочены проводить аудит эффективности. Потребуется внесение соответствующих изменений в бюджетное законодательство. Возможна и организация соответствующих независимых аудиторских фирм.

Реализация сформулированных в Концепции задач предполагает радикальное совершенствование методологической деятельности и форм оказания консультационных услуг службами Министерства финансов РФ местным финансовым органам.

В перспективе важнейшим фактором совершенствования межбюджетных отношений должна стать оптимизация доли федерального центра и регионов в объеме ВВП. Нельзя считать нормальным, что лишь 20 регионов не нуждаются в финансовой помощи федерального центра, а остальные 68 выступают в роли просителей, поскольку за федеральным центром закреплено около 65% налоговых поступлений. В такой ситуации неизбежно недофинансирование образования, здравоохранения, культуры, сеть учреждений которых находится в основном в регионах.

Нерешенной проблемой межбюджетных отношений являются отношения по поводу потоков бюджетных средств из федерального бюджета в бюджеты СНГ и Союзного государства.

Бюджетное устройство и бюджетная система зарубежных стран.

Для выполнения своих функций государственные органы на всех уровнях управления должны располагать соответствующей финансовой базой. С этой целью в каждой стране создается разветвленная сеть бюджетов, обеспечивающая аккумуляцию денежных ресурсов регионов для финансирования их хозяйства, социальной сферы, благоустройства каждой административно-территориальной единицы, содержания законодательной власти, аппарата управления и других мероприятий. В процессе формирования доходов и расходов отдельных видов бюджетов, их сбалансирования возникают определенные финансовые взаимоотношения, регламентируемые законодательством. Все эти элементы (организация и принципы построения бюджетной системы, бюджетного процесса, взаимоотношения между многочисленными видами бюджетов, соответственно и совокупность бюджетных прав) представляют собой бюджетное устройство.