Межбюджетные отношения в России

Сложившаяся в России система межбюджетных отношений, несмотря на, проведенные в 90-х годах XX века реформы, не в полной мере отвечает принципам бюджетного федерализма  и стратегии развития страны на долгосрочную перспективу и, несомненно, нуждается  в дальнейшем реформировании и развитии.

Обратимся к официальному определению понятия  межбюджетные отношения (п.1. ст. 129 БК РФ):

Межбюджетные  отношения - совокупность отношений  между органами государственной  власти Российской Федерации, субъектов  РФ и органами местного самоуправления по поводу разграничения и закрепления  бюджетных полномочий, соблюдения прав, обязанностей и ответственности  законодательных, представительных и  исполнительных органов власти в  области составления, утверждения  и исполнения бюджетов и бюджетного процесса [1, с. 114]. 

В настоящее  время по уровню децентрализации  бюджетных ресурсов Россия практически  не уступает большинству федеративных государств, однако, формально сохраняет  крайне высокую, даже, по меркам унитарных  государств, централизацию налогово-бюджетных  полномочий. При этом федеральным  законодательством установлены  крайне ограниченные налогово-бюджетные  полномочия органов власти субъектов  Российской Федерации и органов  местного самоуправления. Кроме того, противоречия между децентрализацией бюджетных ресурсов и формальной централизацией налогово-бюджетных  полномочий усугубляются наличием ряда макроэкономических проблем, резкими  различиями в бюджетной обеспеченности регионов и муниципальных образований, неопределенностью бюджетного статуса муниципальных образований.

С проблемой  межбюджетных отношений неразрывно связана и проблема социальных обязательств государства и прежде всего проблема необеспеченных социальных обязательств или так называемых "не финансируемых  мандатов". Бюджеты субъектов  Российской Федерации и особенно местные бюджеты перегружены  обязательствами, возложенными на них  федеральным законодательством  и зачастую без предоставления соответствующих  источников финансирования. Вместе с  тем, основная часть расходов региональных и местных бюджетов, а это, прежде всего, расходы на заработную плату  в бюджетной сфере и на финансирование сети бюджетных учреждений, регламентируется централизованно установленными нормами.

В последние  годы предпринимаются определенные, меры по решению этой проблемы, в  основном путем отмены ряда федеральных  нормативных правовых актов. Однако этого недостаточно, необходимо внесение изменений в действующее налоговое  и бюджетное законодательство, разграничение  полномочий и ответственности между  органами власти разных уровней.

В целом  необходимо отметить, что, несмотря на тенденцию к формализации распределения  финансовой помощи, значительная ее часть  по-прежнему распределяется без четких, критериев и процедур, а это  обуславливает необходимость дальнейшего  развития и законодательного закрепления  как методологии бюджетного выравнивания, так и развития межбюджетных отношений.

Механизмы выравнивания бюджетной обеспеченности достаточно разнообразны. Они менялись в процессе формирования российской модели бюджетного федерализма. В настоящее  время опубликовано немало работ, обобщающих этапы развития межбюджетных отношений. Особого внимания, на наш взгляд, заслуживают работы А.Г. Игутина, А.М. Лаврова, И.В. Подоприной, В.М. Родионовой, В.Б. Христенко и др. 

Оценивая  периоды развития межбюджетных отношений  с разных позиций, большинство авторов  сходятся в выделении следующих  этапов (приложение 1). 

Этап 1 – годы стихийной децентрализации (1991 – 1993 гг.). Значительные изменения  законодательной базы в этот период способствовали резкому росту доли региональных и местных бюджетов в доходах консолидированного бюджета. Причем на субфедеральные фонды были возложены расходы, ранее финансируемые  из бюджета страны. Реформирование межбюджетных отношений вышло за рамки законодательного регулирования. 

Данный  процесс происходил стихийно, под  влиянием политической конъюнктуры, конфликтов и компромиссов между различными ветвями власти. Республики, в меньшей  степени зависимые от федерального центра (Татарстан, Башкортостан, Якутия и др.), практически прекратили перечислять  в бюджет Российской Федерации налоги, ограничившись разовыми целевыми «взносами». Большинство же менее влиятельных  регионов были вынуждены полагаться на «выбивание» в закулисных переговорах  благоприятных для себя нормативов отчислений от федеральных налогов  и покрывающих дефицит их бюджетов федеральных дотаций, фактически продолжая  утверждать свои бюджеты в Министерстве финансов РФ. В этой части бюджетная  система России оставалась по существу унитарной. Сложившаяся ситуация побуждала  некоторые регионы предпринимать  попытки улучшения своего финансового  положения в бюджетной иерархии путем предъявления ультиматумов федеральным  властям, принятия решений о временной  приостановке перечислений налогов  в федеральный бюджет и т.д. В  свою очередь уступки центра региональным властям также не способствовали стабилизации бюджетной системы[1]. 

Мероприятия, проведенные органами государственного управления РФ в 1994 г., обозначили следующий  этап реформы межбюджетных отношений  в России. 

Этап 2 – экспериментальный бюджетный  федерализм (1994 – 1996 гг.). На данном этапе  были использованы принципиально новые  подходы к перераспределению  доходов по уровням бюджетной  системы, а именно: 

- введены  единые нормативы отчислений  от федеральных налогов для  всех регионов (в основном это  касалось НДС), а в дальнейшем  были утверждены стабильные для  ближайших 3 лет пропорции разделения  федеральных налогов между центром  и регионами; 

- сняты  ограничения для введения региональными  и местными властями собственных  налогов; 

- предоставлены  права субъектам Федерации самостоятельно  устанавливать ставку налога  на прибыль предприятий и организаций,  поступающего в их бюджеты  (в рамках ограничения максимальной  «региональной» ставки); 

- образован  Фонд финансовой поддержки регионов (ФФПР), средства которого должны  были перераспределяться между  субъектами по специальным критериям  и формулам (более 70 субъектов  Федерации получали трансферты  из ФФПР). 

Сложившийся в этот период механизм межбюджетных отношений значительно лучше  соответствовал общепризнанным принципам  бюджетного федерализма. Если раньше межбюджетные отношения строились преимущественно  на негласном торге за бюджетные  ресурсы, результаты которого в основном зависели от политического влияния  региональных лидеров, то начиная с 1994 г. для их регулирования стали  использоваться хотя и несовершенные, но все же более рациональные финансово-экономические критерии и методы. Межбюджетные пропорции были стабилизированы, началась адаптация бюджетной системы к качественно новым принципам регулирования. Кроме того, в какой-то мере стал выравниваться бюджетный статус «особых республик». 

Созданная в результате реформы система  межбюджетных отношений в значительной степени соответствовала общепризнанным принципам бюджетного федерализма. Однако, по мнению некоторых авторов, это был не более чем «экспериментальный бюджетный федерализм», не затрагивающий  основы бюджетной системы, т.е. местные  бюджеты. Причем возможности для  его развития к 1997 г. были исчерпаны[2]. 

Периодом  углубления кризиса межбюджетных отношений  и одновременного вызревания предпосылок  для их реформирования стали 1997 – 1998 гг., соответствующие третьему этапу  развития межбюджетных отношений в  России. 

Этап 3 – углубление кризиса межбюджетных отношений (1997 – 1998 гг.). С одной стороны, принятые в этот период законы способствовали реформированию местных финансов, с  другой – межбюджетные отношения  стали источником постоянной напряженности  во взаимоотношении различных уровней  власти. Рост несбалансированности региональных и местных бюджетов способствовал  кризису финансов. Данный факт явился предпосылкой введения в действие Соглашения об оздоровлении государственных финансов и условиях оказания финансовой помощи из федерального бюджета. Этому способствовали некоторые изменения механизмов бюджетного регулирования, принятия федеральных  стандартов по системе оплаты жилья  и коммунальных услуг. 

Следовательно, начало последовательной работы по реформированию межбюджетных отношений приходится на 1997 г. 

Принятая  в 1998 г. «Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации  в 1999 – 2001 гг.»[3] (далее – Концепция) обозначила новый этап становления  бюджетного федерализма. 

Этап 4 – реформа становления межбюджетных отношений (1999 – 2000 гг.). Главное внимание на этом этапе уделялось реформированию системы межбюджетных трансфертов, а также впервые были обозначены вопросы межбюджетных отношении  на региональном уровне. 

В рамках Концепции была обозначена остро  стоящая проблема «не финансируемых  федеральных мандатов». Некомпенсируемое увеличение заработной платы работникам бюджетной сферы, пособий на детей  и некоторых других расходов, санкционированное  решениями органов власти федерального уровня, стало весомым фактором роста  расходов местных бюджетов. Проведенная  в 1999 г. Минфином России (на основе опроса региональных финансовых органов) инвентаризация «федеральных мандатов» показала, что  только наиболее крупные и наиболее часто называемые из них составляют 7,7% ВВП, или 60% собственных доходов  регионов (при среднем уровне фактического финансирования в размере 30%). 

Сформированная  в этот период система оказания финансовой помощи осуществлялась на основе хотя несовершенных, но все же формализованных критериев и процедур и в значительно большей степени соответствовала принципам бюджетного федерализма. 

Основной  целью первой среднесрочной программы  действий в области межбюджетных отношений (Концепции) стало формирование нового механизма бюджетного выравнивания. Так, распределение трансфертов  ФФПР в 1999 г. осуществлялось по новой  методике, которая в дальнейшем была значительно усовершенствована  за счет введения объективных оценок бюджетных потребностей, налогового потенциала регионов и общего повышения  прозрачности расчетов, что позволяет  выделить следующий этап развития межбюджетных отношений. 

Этап 5 – развитие бюджетного федерализма (2001 – 2005 гг.). В этот период завершилось  реформирование ФФПР. К тому же на федеральном  уровне была закреплена методика распределения  основной части финансовой помощи субъектам  РФ и решена давно назревшая проблема – законодательное закрепление  налоговых полномочий, доходных источников и расходных обязательств бюджетов всех уровней. 

Однако  необходимость повышения эффективности  межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами обозначила следующий  этап развития межбюджетных отношений. 

Этап 6 – повышение эффективности межбюджетных отношений и качества управления финансами (2006 г. и по настоящее время). Данный этап характеризуется глубокими  преобразованиями в развитии бюджетного федерализма и межбюджетных отношений, вызванных наличием следующих тенденций[4]: 

- большая  совокупность субъектов межбюджетных  отношений как на субфедеральном (региональном), так и на местном  уровнях; 

- существенная  дифференциация экономических и  бюджетно-налоговых потенциалов  региона; 

- ограниченная  способность большинства субъектов  Федерации и органов местного  самоуправления к обеспечению  бюджетной самодостаточности; 

- отсутствие  горизонтальных договорных механизмов  бюджетного выравнивания между  субъектами отношений; 

- острая  социальная дифференциация; 

- отсутствие  у федерального бюджета достаточных  ресурсов для выравнивания бюджетной  обеспеченности регионов в рамках  формализованных процедур; 

- резкая  диспропорция между переданными  на региональный уровень финансовыми  ресурсами и ответственностью  за их использование;