Управления государственным долгом Российской Федерации

     Управления  государственным  долгом Российской Федерации

     Государственный долг играет существенную и многогранную роль в макроэкономической системе  любого государства. Это объясняется  тем, что отношения по поводу формирования, обслуживания и погашения государственного долга оказывают значительное влияние на состояние государственных финансов, денежного обращения, инвестиционного климата, структуру потребления и развития международного сотрудничества государств.

     Причиной  возникновения государственного долга  является проводимая государством политика, которая не обеспечивает сбалансированность доходов и расходов государства.

     С экономической точки зрения государственный  долг представляет собой задолженность  государственных органов как  результат формирования дополнительных ресурсов государства, направленных на разрешение противоречий между экономическими и социальными потребностями общества на основе займов денежных средств у частных лиц, институтов негосударственного сектора и иностранных государств.

     С материальной точки зрения государственный долг представляет собой общую сумму задолженности государства по непогашенным долговым обязательствам и невыплаченным по ним процентам.

     Согласно  определению, данному в статье 6 Бюджетного Кодекса РФ внутренний долг – это  обязательства, возникающие в валюте Российской Федерации, а также обязательства субъектов Российской Федерации и муниципальных образований перед Российской Федерацией, возникающие в иностранной валюте в рамках использования целевых иностранных кредитов (заимствований).

     В соответствии со ст. 6 Бюджетного Кодекса внешний долг – это обязательства, возникающие в иностранной валюте, за исключением обязательств субъектов Российской Федерации и муниципальных образований перед Российской Федерацией, возникающих в иностранной валюте в рамках использования целевых иностранных кредитов (заимствований).

      Долговые  обязательства России подлежат учету  и регистрации в государственных  долговых книгах внутреннего и внешнего долга РФ (в Кодексе указанные  книги обозначены единым понятием – Государственная долговая книга РФ). Государственную долговую книгу РФ ведет Минфин России. Приказом Минфина России от 23 августа 2006 г. №107н утвержден Порядок ведения Государственной долговой книги Российской Федерации в Министерстве финансов Российской Федерации, который разработан с целью определения процедуры ведения Государственной долговой книги РФ, обеспечения контроля за полнотой учета, своевременностью обслуживания и исполнения долговых обязательств и устанавливает требования по структуре Долговой книги, а также по порядку ведения и хранения Долговой книги.

     Под управлением государственным долгом в широком смысле понимается формирование одного из направлений экономической  политики государства, связанной с его деятельностью в качестве заемщика. Управление государственным долгом заключается:

     – в формировании политики в отношении государственного долга;

     – в установлении границ государственной задолженности (в том числе в определении общего объема бюджетного дефицита и, следовательно, объемов заимствований, необходимых для его финансирования);

     – в определении основных направлений и целей воздействия на микро- и макроэкономические показатели;

     – в установлении возможности и целесообразности финансирования за счет государственного долга общегосударственных программ.

     Под управлением государственным долгом в узком смысле понимается совокупность мероприятий, связанных с выпуском и размещением государственных долговых обязательств, обслуживанию, погашению и рефинансированию государственного долга, а также регулированию рынка государственных ценных бумаг.

     Система управления государственным долгом – это взаимосвязь бюджетных, финансовых, учетных, организационных  и других процедур, направленных на эффективное регулирование размера, стоимости и структуры государственного долга.

     Правительство Российской Федерации в «Концепции единой системы управления государственным  долгом Российской Федерации» придерживается максимально общей формулировки основных целей управления государственным долгом:

     – сохранение объема государственного долга на экономически безопасном уровне;

     – сокращение стоимости обслуживания государственного долга Российской Федерации;

     – обеспечение исполнения обязательств государства в полном объеме.

     Система управления государственным долгом Российской Федерации представляет собой следующую совокупность основных мероприятий:

     – разработка программы заимствований Российской Федерации на следующий год, которая является выражением экономической политики государства в отношении сложившихся государственных долговых обязательств;

     – процедура принятия основных параметров управления государственным долгом Российской Федерации на очередной год;

     – исполнение принятой программы управления государственным долгом в течение планового года.

     В международной практике сформировался достаточно разнообразный набор методов управления внешним долгом суверенных заемщиков. К таким методам относятся:

• консолидация – пересмотр условий погашения задолженности, который может быть реализован либо путем изменения условий погашения действующих долговых обязательств (реструктуризация), либо путем рефинансирования существующей задолженности;
• реструктуризация – основанное на соглашении прекращение долговых обязательств, составляющих государственный или муниципальный долг, с заменой указанных долговых обязательств иными долговыми обязательствами, предусматривающими другие условия обслуживания и погашения обязательств. Другими словами, реструктуризация – это составление нового, более выгодного для должника графика выплаты долга, чем это предусмотрено первоначальным соглашением. При этом обычно предоставляется льготный период, когда уплачиваются только проценты, а также увеличивается срок выплаты основного долга. Происходит перенос на более поздние сроки платежей по краткосрочным долгам. Реструктуризация внешнего долга может быть проведена с частичным списанием (сокращением) суммы основного долга. Основанием для списания кредитором долговых обязательств полностью или частично может стать весьма низкая вероятность, а точнее, практическое отсутствие возможностей погашения долговых обязательств в связи со снижением стоимости реальных активов;
• рефинансирование представляет собой процесс погашения старых займов за счет привлечения новых;
• конверсия – применение различных механизмов, обеспечивающих замещение государственного долга другими видами обязательств, менее обременительными для экономики должника. Наиболее распространенными видами конверсии считаются обмен долга на акции (собственность), обмен долга на товары, обмен долга на проведение природоохранных мероприятий, обратный выкуп долга заемщиком на особых условиях (с дисконтом), конверсия долга в долговые обязательства третьих стран, и другие;
• секьюритизация – переоформление нерыночных займов в ценные бумаги, свободно обращающиеся на финансовых рынках;
• аннулирование – отказ от всех обязательств по ранее выпущенным займам. Но применение этого метода ведет к нанесению непоправимого ущерба репутации государства как заемщика среди потенциальных инвесторов и кредиторов.
• новация - соглашения между государством-заемщиком и кредиторами по замене обстояте6льств в рамках одного и того же кредитного договора;
• унификация - решение государства об объединении нескольких ранее выпущенных займов;
• отсрочка - консолидация при одновременном отказе государства от выплаты дохода по займам;
• дефолт - отказ государства от уплаты государственного долга.

     До  введения в действие Бюджетного кодекса  Российской Федерации законодательную  основу в сфере управления государственным  долгом составляли два основных закона: «О государственном внутреннем долге Российской Федерации» от 13 ноября 1992 года №3877–1 и «О государственных внешних заимствованиях Российской Федерации и государственных кредитах, предоставляемых Российской Федерацией иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям» от 17 декабря 1994 года №76-ФЗ.

     Правовые  основы системы государственных  займов заложены в Конституции и  Гражданском кодексе Российской Федерации. Полномочия Правительства  Российской Федерации по вопросам управления государственным долгом были определены Федеральным конституционным Законом от 17 декабря 1997 года №2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями). В соответствии с положениями вышеуказанного закона Правительство Российской Федерации осуществляет управление государственным внутренним и внешним долгом Российской Федерации. При этом, отдельные вопросы, связанные с управлением государственным долгом, операциями с государственными долговыми обязательствами и учетом этих операций регулировались и продолжают в настоящее время прописываться в нормативных документах Правительства Российской Федерации, Министерства финансов Российской Федерации и соответствующих нормативных актах Банка России и Внешэкономбанка.

     С введением в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации впервые на законодательном уровне было прописано понятие единой системы учета и регистрации государственных долговых обязательств.

     Однако, по сути, единой, целостной системы  управления государственным долгом до настоящего времени не создано, и первостепенную роль в этой ситуации играет несовершенство российского законодательства.

     В действующем законодательстве также  отсутствует система ответственности за эффективность принимаемых решений при осуществлении государственной политики заимствований и управления государственным долгом.

     Необходимым является четкое определение в законодательстве процедур и механизмов взаимодействия и координации, функций и сопряженной с ними ответственности, а также обмена информацией между государственными органами, осуществляющими валютную, денежно-кредитную, долговую и бюджетную политику. При этом необходимо придать большую четкость бюджетным документам, и этим снять имеющую в них место правовую неопределенность.

     Государственная книга внешнего долга Российской Федерации служит только для документальной регистрации соглашений по предоставляемым займам и не содержит данных об исполнении обязательств по соглашениям обеими сторонами (изменение объемов долговых обязательств и их погашение), а также о приостановлении или аннулировании соглашений.

     Бюджетным кодексом Российской Федерации предусмотрено  деление государственного долга  только по валюте обязательств. При  таком подходе понятие «внешний долг» носит условный характер, так  как объемы обязательств в валюте в полном объеме не являются внешними по отношению к Российской Федерации.

     Отсутствие  единой методологии учета государственного долга и единой интегрированной базы данных, обеспечивающей достоверный учет по всем видам долговых обязательств и контроль за состоянием государственного долга в целом, в значительной степени препятствует проведению обоснованной долговой стратегии и эффективной бюджетной политики.

     Проблема  государственного долга является одной  из основных проблем российской экономики, оказывающей непосредственное влияние как на темпы экономического роста страны в целом, так и на направления финансовой и бюджетной политики.

     До  настоящего времени в Российской Федерации по существу не создано  единой, целостной системы управления государственным долгом.

     Существенным недостатком управления государственным долгом является отсутствие законодательно закрепленных целей государственных заимствований. Вне правового регулирования остается механизм проведения операции реструктуризации, обмена долговых обязательств на инвестиции, а также конверсии и консолидации займов. Практически отсутствует согласованность в политике управления активными и пассивными долгами.

     Управление  государственным долгом является частью системы управления финансовыми  ресурсами Российской Федерации, поскольку государственный долг при непродуманной долговой политике является потенциальным источником экономических и политических рисков. Данный фактор предопределяет тесную взаимосвязь управления государственным долгом с вопросами экономической безопасности Российской Федерации.

     Качественное  и эффективное управление долгом означает не только отсутствие просроченных долговых обязательств, оптимизацию  расходов на обслуживание государственного долга Российской Федерации, но и  создание прозрачной системы управления долгом с использованием четких процедур и механизмов публичного раскрытия информации о долге.