Социальная помощь населению

     Несмотря  на то, что в целом для пенсионеров  риск бедности не является критическим, для одиноко проживающих пенсионеров в возрасте старше 65 лет существует повышенная вероятность попадания в число бедных. Особенно ярко это проявляется в крупных городах, где межсемейная солидарность несколько ослаблена. Однако в условиях переходного периода сформировался значительный слой "новых бедных" - домохозяйств с низким уровнем дохода, которые не принадлежат ни к какой традиционной социально уязвимой категории, в частности, работающие бедные с низким уровнем заработной платы.

     Различия  в масштабах распространения бедности в городе и на селе очень значительны. В целом жители городов в меньшей степени подвержены бедности. Несмотря на то, что переход от доходного измерителя материальных возможностей домохозяйств к располагаемым ресурсам несколько сглаживает имеющиеся различия, более высокая степень концентрации бедных продолжает сохраняться в сельской местности. Данные RLMS также подтверждают меньшую распространенность бедности в городах. При этом в городе выше вероятность мобильности, т.е. перехода из состояния бедности в состояние небедности, и ниже вероятность длительной, застойной бедности.¹⁷

     Уровень дифференциации в городе выше, чем  на селе. В то же время уровень  жизни дифференцирован и внутри городских поселений, в зависимости  от типа городов. Лучше всего обстоят дела в крупнейших городах (с населением более 1 млн человек). В малых городах уровень дифференциации ниже, однако, бедность имеет не только значительные масштабы распространения, но и характеризуется самыми низкими параметрами текущего потребления наиболее насущных материальных благ, прежде всего продуктов питания. В отличие от крупных региональных центров жители малых городов имеют крайне ограниченные возможности найти не только приработок, но и основное рабочее место, обеспеченное реальной, выплачиваемой зарплатой. В то же время они не имеют достаточно больших приусадебных хозяйств, которые могли бы обеспечивать их семьи продуктами питания, а многие живут достаточно далеко от своих земельных участков.

5.2. Адресное предоставление социальной помощи

     Одна  из важнейших задач реформы социальной защиты в России - замещение масштабного субсидирования поставщиков услуг адресной помощью бедным. Рассмотрим основные этапы развития социальной защиты в переходный период, уделяя особое внимание вопросам адресности. Основные виды социальной поддержки представлены в таблице 5.2. Потребность в переходе к адресной помощи особенно остро проявилась в жилищном секторе, который необходимо было перевести на рыночные рельсы. Начавшаяся в 1992 г. перестройка системы финансирования оплаты жилья и коммунальных услуг предусматривала повышение платы за жилье и коммунальные услуги в муниципальном секторе, который представляет собой большую часть жилого фонда страны, особенно в городах.

     Чтобы защитить интересы малообеспеченных семей, чей доход недостаточен для оплаты жилья, были введены специальные жилищные субсидии. Они стали первой общероссийской программой адресной социальной помощи, реализация которой на местном уровне началась в 1994 г. К июлю 1995 г. 90 % населения страны проживали в регионах ее действия.

     В отличие от методики оценки доходов  косвенными методами, которые применяются в некоторых других странах с экономикой переходного периода, в частности, от системы "Парос" в Армении, право на участие в программе жилищных субсидий определяется на основе исчисления текущих денежных доходов. Не предусмотрен какой-либо категориальный "фильтр", ограничивающий круг получателей субсидии определенными группами населения. Не учитывается имущественный потенциал семьи. При определении права на участие в программе не оценивается предполагаемый уровень потребления на базе социально-демографических характеристик семьи или наличия собственности. Если доля доходов семьи, которая идет на содержание жилья (в случаях пилотных городов - от 10 до 18%), ниже, чем установленный норматив оплаты социальной нормы жилья, то семья имеет право на получение жилищной субсидии. Субсидия начисляется по формуле "компенсация разницы" между суммой оплаты социальной нормы жилья и нормативов потребления коммунальных услуг и долей семейного дохода, которая в нормативном порядке предусмотрена для оплаты жилья и вышеупомянутых услуг, что позволяет выплачивать наибольшую сумму пособия самым бедным. В четырех пилотных городах средний ежемесячный размер субсидии на оплату жилья и коммунальных услуг составлял от 35 до 60 руб.

     Таблица 5.2. Обзор основных видов социальной помощи (2000)

     Источнкик: Urban Institute (USA) и Фонд "Институт экономики  города"

     Начиная с внедрения первой адресной программы  жилищных субсидий были предприняты следующие основные шаги:

     в 1995 г. принят Закон "Об основах социального  обслуживания населения в Российской Федерации", который установил основные принципы предоставления социальной помощи;

     в 1997 г. законодательно установлена методика исчисления прожиточного минимума, который считается границей бедности при определении права на социальную помощь;

     в 1997 г. субъекты Российской Федерации  и органы местного самоуправления получили возможность ввести адресный принцип обеспечения детей первого-второго года жизни специальными продуктами детского питания;

     в 1999 г. Закон "О государственной  социальной помощи" определил условия  предоставления адресной социальной помощи.

     Наконец, изменения от 21 июля 1998 г. и от 17 июля 1999 г., внесенные в Федеральный закон "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей", позволили ввести адресный принцип назначения крупнейшей программы социальной помощи - ежемесячных детских пособий. Как и многие страны, Россия долгое время предоставляла различные пособия гражданам с несовершеннолетними детьми. Унаследованная от СССР система, в рамках которой предоставлялось 13 пособий, отличалась "крайней сложностью и логической непоследовательностью".¹⁸ Оценка нуждаемости при этом не проводилась, начислением пособий занимались предприятия и в некоторых случаях органы социального обеспечения.

     С тех пор произошли существенные изменения. Система была упрощена, административная ответственность за начисление пособий передана органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления. Хотя не все виды пособий гражданам, имеющим детей, переведены в адресную форму, важнейшее из них, а именно ежемесячное пособие, предоставляется семьям с доходом ниже прожиточного минимума. Несмотря на введение процедуры оценки нуждаемости, сохранился фиксированный размер пособий, они не зависят от относительной разницы в доходах семей (как программа жилищных субсидий). Размер детских пособий учитывает только категорию получателя и место проживания, в частности, предусмотрено повышенное пособие на детей одиноких матерей и на детей, родители которых уклоняются от уплаты алиментов, на детей военнослужащих, проходящих воинскую службу по призыву, а также гражданам, проживающим в местах с высоким уровнем стоимости жизни. Ежемесячное пособие составляло 70% от минимального размера оплаты труда (58 руб. в 1999 г.). Несмотря на переход к начислению пособия с учетом нуждаемости, многие территории не имели возможности обеспечить адекватное финансирование этой программы. Тем не менее, среди четырех пилотных городов только в одном (Томске) имелась задолженность по выплате детских пособий.

     Хотя  эти шаги демонстрируют последовательное движение к усилению адресности через  использование методик оценки нуждаемости, развитие социальной политики последнего десятилетия в целом достаточно противоречиво. В 1990-х годах Государственная Дума приняла целый ряд законов, которые ввели множество категориальных льгот для представителей определенных социальных групп и профессий. Федеральным законодательством предусмотрены 206 видов социальных выплат, льгот и пособий, которые предоставляются без учета нуждаемости 98 категориям населения, в том числе ветеранам, многодетным семьям и т.п., а региональным законодательством - 229 видов выплат и льгот для 332 групп граждан.¹⁹ Льготы касаются оплаты жилищно-коммунальных услуг, лекарственных препаратов, транспорта, детских садов и др. Они предоставляются без оценки нуждаемости. При этом размер каждой из выплат, как правило, очень мал, составляя 1-7 % процентов от прожиточного минимума.

     С помощью льгот реализуются совершенно разные социально-политические цели. Хотя часть из них призвана помочь социально  уязвимым группам населения, множество  адресатов категориальных льгот - судей, работников милиции и таможенных органов - нельзя считать бедными. Даже когда льготы касаются социально уязвимых групп, эффективность целевого назначения ограничена, так как эти группы, выделенные по демографическому принципу, неоднородны по своему материальному положению и могут включать небедных граждан. С другой стороны, множество малоимущих сегодня не относятся к какой-либо традиционной социально уязвимой категории. В результате, по разным данным, только от 19 до 25 % общей суммы социальных льгот и выплат приходится на долю беднейших слоев населения.²⁰

     В связи с ростом бедности и экономического неравенства в 1990-х гг. органы местного самоуправления повсеместно начали развивать собственные программы социальной помощи, дополняющие федеральное социальное законодательство, ответственность за реализацию которого также в значительной степени перешла на местный уровень. Анализ ситуации в четырех пилотных городах показывает, что местные программы во многом отражают общенациональные тенденции, включая льготы различным социально-демографическим группам наряду с помощью в денежной и натуральной форме, которая предоставляется на основе оценки нуждаемости.

     Тем не менее, в отличие от федерального законодательства местные социальные программы больше склонны использовать метод "двойного фильтра" для определения права на получение помощи, так что получатели пособий должны принадлежать к определенной группе и иметь доход ниже установленного порога нуждаемости. Особенно это характерно для денежных пособий и помощи в натуральной форме. Право на их получение редко предоставляется всему населению и ограничено определенными социально уязвимыми группами. Например, в Новгороде денежные пособия на основе оценки дохода предоставляются восьми категориям, включая семьи с пятью и более детьми, семьи инвалидов с детьми, неработающих одиноких пенсионеров и беременных женщин.

     Порог нуждаемости для определения  права на участие в местных  программах часто устанавливается на уровне прожиточного минимума или ниже его. Помощь в большинстве случаев не направлена на то, чтобы поднять доход получателя до прожиточного минимума и не дифференцируется в зависимости от материального положения семьи. К тому же многие виды пособий предоставляются ежеквартально или один раз в год. Тем не менее на местном уровне применяются различные инновации, например, оценка имущества при определении права на получение помощи. В отличие от помощи в денежной и натуральной форме местные льготы в обследованных городах расширяют или дополняют льготы, предусмотренные федеральным законодательством. Так, на федеральном уровне действуют льготы по оплате услуг детских образовательных учреждений для многодетных семей. Многие органы местного самоуправления расширили круг получателей этой льготы, включив детей одиноких матерей или детей из малообеспеченных семей.

     Оказывая  помощь в денежной и натуральной  форме, органы местного самоуправления играют ведущую роль и в предоставлении социальных услуг. Однако федеральное  законодательство устанавливает принципы социального обслуживания населения, определяя основные виды услуг:

     1) Социальное обслуживание на дому. Предоставляется одиноким гражданам  и гражданам, частично утратившим способность к самообслуживанию в связи с преклонным возрастом, болезнью, инвалидностью, в виде социально-бытовых, социально-медицинских услуг и др.

     2) Социальное обслуживание в стационарных  учреждениях. Осуществляется путем  предоставления социальных услуг гражданам, частично или полностью утратившим способность к самообслуживанию и нуждающимся в постоянном постороннем уходе, обеспечивает создание соответствующих их возрасту и состоянию здоровья условий жизнедеятельности, проведение мероприятий медицинского, психологического, социального характера, питание и уход, а также организацию посильной трудовой деятельности, отдыха и досуга.

     3) Временный приют. Предоставляется детям-сиротам, детям, оставшимся без попечения родителей, безнадзорным несовершеннолетним, детям, оказавшимся в трудной жизненной ситуации, гражданам без определенного места жительства и определенных занятий, гражданам, пострадавшим от физического или психического насилия, стихийных бедствий, в результате вооруженных и межэтнических конфликтов, другим клиентам социальной службы, нуждающимся в предоставлении временного приюта.