Залоговый фонд как потенциально эффективный инструмент стимулирования инвестиционной деятельности в субъекте Российской Федерации

О.С.Троценко, зав. кафедрой                                     гражданского права Уральского гуманитарного         института, к.ю.н.

О.Б.Франц, консультант аппарата

Законодательного Собрания

Свердловской области, к.э.н.

 

Залоговый фонд как потенциально эффективный инструмент стимулирования      инвестиционной деятельности в субъекте Российской Федерации

(на примере законодательства  Свердловской области)

 

В соответствии с пунктом 2 статьи 209 Гражданского кодекса  Российской Федерации собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц, в том числе отдавать имущество в залог. Следовательно, субъекты Российской Федерации, являясь собственниками государственного имущества, вправе передавать его в залог. Предметом залога является любое имущество, которое в соответствии с законодательством Российской Федерации может быть отчуждено залогодателем. Залоговое право на вещи охватывает их принадлежности и неотделимые плоды, если иное не предусмотрено законом или договором. Такое имущество может аккумулироваться как в создаваемых в субъектах Российской Федерации региональных залоговых фондах, так и ежегодно в виде перечня отдельных объектов утверждаться законом соответствующего субъекта о Программе управления государственной собственностью и приватизации государственного имущества субъекта Российской Федерации (или каким-либо аналогичным законом). С точки зрения соответствия действующему законодательству оба способа являются правомерными. Вместе с тем, следует отметить, что социально-экономические последствия использования этих моделей передачи имущества в залог различны.

Могут ли считаться региональным залоговым фондом отдельно взятые объекты, находящиеся в государственной собственности субъекта Российской Федерации, которые каждый год включаются в региональную Программу управления государственной собственности для дальнейшей передачи в залог (далее – Перечень объектов)? При этом каждый конкретный объект предполагается передавать в залог для обеспечения конкретных обязательств по конкретной сделке.

Вероятно, могут, но весьма условно.

С большей уверенностью залоговым  фондом можно назвать совокупность объектов, находящихся в государственной собственности субъекта Российской Федерации, сумма оценочных стоимостей которых определяет предельный объем сделок, обеспечением которых может служить включенное в залоговый фонд имущество в целом (далее – Совокупность объектов). Такая практика, сложилась в Липецкой, Ульяновской областях. Кабардино-Балкарской республике.

Принципиальное различие в двух обозначенных моделях регионального  залогового фонда (Перечень объектов и Совокупность объектов) заключается в следующем. 

1. Передача в залог отдельного объекта залогового фонда, состоящего  из Перечня объектов, существенно снижает возможность получения, например, банковского кредита, сумма которого эквивалентна реальной стоимости объекта. Разница между суммой кредита и стоимостью объекта, под залог которого хозяйствующий субъект получает этот кредит, может доходить до 50% стоимости объекта. Ключевым фактором заключения сделки является оценочная стоимость конкретного объекта, установленная третьими лицами (например, банком).

Передача в залог отдельного объекта залогового фонда, состоящего из Совокупности объектов, не происходит. Гарантией обеспечения обязательств  при получении банковского кредита становится сумма стоимостей объектов, входящих в состав залогового фонда, без привязки этой суммы к стоимостной и натуральной форме конкретных объектов. В зависимости от сопоставимости объемов залогового фонда и суммы гарантируемой сделки, разница между суммой кредита и суммой стоимостей объектов может дойти до нуля. Ключевыми факторами заключения сделки в этом случае является ликвидность включенных в состав залогового фонда объектов, а также соотношение величины залогового фонда и размера сделки.

2. Потенциальный состав и объем  регионального залогового фонда,  состоящего из Перечня объектов, весьма ограничен. В него могут быть включены только те объекты, на которые имеется весь надлежащий набор правоустанавливающих документов. Кроме того, указанные объекты должны иметь потребительскую стоимость, удовлетворяющую те финансовые организации, которые могут предоставить под залог этого имущества кредиты. Поскольку имеются значительные проблемы со сроками и возможностью оформления правоустанавливающих документов на объекты государственной собственности, а рыночная ликвидность объектов подменяется их привлекательностью для потенциальных кредиторов, ограниченность состава и, соответственно, незначительность суммы залогового фонда на ближайшие годы гарантирована. 

Потенциальный состав и объем регионального  залогового фонда, состоящего из Совокупности объектов, ограничен только составом имущества, находящегося в государственной казне субъекта Российской Федерации, и изъятиями, установленными региональным законодательством (например, законом субъекта Российской Федерации              о Перечне объектов государственной собственности субъекта, не подлежащих отчуждению). Разделение входящего в состав такого залогового фонда имущества на группы ликвидного (имеющего все правоустанавливающие документы и высокую степень ликвидности), потенциально ликвидного (правоустанавливающие документы на которое находятся в стадии оформления), неликвидного (не подлежащего продаже, но гарантированного, например, средствами областного бюджета) имущества, позволяет существенно увеличить объем привлекаемых под залог заемных ресурсов. Объем инвестиционных (кредитных) ресурсов, которые могут быть привлечены при использовании данной формы залогового фонда,  уже сегодня на порядок выше того уровня, который может быть обеспечен передачей под залог конкретных объектов государственной собственности, утверждаемых в форме Перечня объектов.  

3. Последствием неисполнения обязательств  хозяйствующими субъектами при  использовании залогового фонда, состоящего из Перечня объектов, является отчуждение конкретных объектов, находящихся в государственной собственности и переданных в залог, по цене, как правило, не соответствующей его реальной стоимости.

Последствием неисполнения обязательств хозяйствующими субъектами при использовании регионального залогового фонда, состоящего из Совокупности объектов, может стать продажа по выбору уполномоченного органа исполнительной власти любого ликвидного имущества, включенного в залоговый фонд, по его реальной стоимости и погашение обязательств перед кредитором.

4. Неясны цели, для достижения которых могут системно и масштабно использоваться объекты регионального залогового фонда, состоящего из Перечня объектов. Неясность определяется тем, что «системность» и «масштабность» характеризует конвейер типовых сделок в целях достижения макро-(мезо-) экономических результатов, а использование отдельных объектов, «привязанных» к отдельным сделкам, переводит залоговые действия в ранг локальных.

Целями, для достижения которых  могут системно и масштабно использоваться объекты при использовании регионального залогового фонда, состоящего из Совокупности объектов, может стать содействие развитию ипотечного кредитования, стимулирование развития малого предпринимательства, масштабное использование лизинговых и иных инвестиционных схем финансирования региональных проектов.

5. Лишена «прозрачности» процедура контроля за использованием регионального залогового фонда, состоящего из Перечня объектов. Применяемое достаточно часто правило, позволяющее осуществлять сделки с государственной собственностью, утвержденные  в Программе управления государственной собственностью на очередной финансовый год и не выполненные в этом году, в последующие годы, выводит за рамки отчетов по исполнению программы результаты передачи объектов в залог (тем более что сроки таких сделок, как правило, выходят за пределы одного года). 

Процедура контроля за использованием регионального залогового фонда, состоящего из Совокупности объектов, может быть установлена соответствующим положением о фонде.

Самым проблематичным для использования  любой из двух указанных выше моделей регионального залогового фонда является установление процедур и критериев отбора проектов (хозяйствующих субъектов), для реализации (деятельности) которых могут предоставляться средства залогового фонда, поскольку эти процедуры и критерии должны обеспечить минимизацию рисков, связанных с неисполнением обязательств. И если при отборе проектов или хозяйствующих субъектов для использования регионального залогового фонда, состоящего из Перечня объектов, существенным фактором становится качество административного ресурса, то при реализации второй модели может использоваться имеющийся уже сегодня значительный квалификационный  ресурс саморегулируемых организаций.

Несмотря на то, что предпочтения в отношении к двум моделям  реализации регионального залогового фонда формируются исходя из общих традиций государственного управления в регионе, анализ основных различий между этими моделями показывает, что использование этого инструмента регулирования экономических процессов в любой из форм требует выработки общих правил его применения и формализации этих правил в правовых актах.

Поскольку правовые основы функционирования, способы использования  и предназначение регионального залогового фонда, состоящего из Перечня объектов, с нашей точки зрения, очевидны, представляется необходимым более подробно рассмотреть правовые основы функционирования второй модели регионального залогового фонда, состоящего из Совокупности объектов, на примере законодательства Свердловской области.

 Следует  отметить, что формирование залогового фонда, представляющего собой совокупность имущества и имущественных прав, предназначенных для обеспечения субъектом Российской Федерации (например, Свердловской областью) своих обязательств перед иными участниками гражданского оборота, повлечет необходимость внесения изменений в действующее областное законодательство.

Так, в настоящее  время Областным законом от 10 апреля 1995 года № 9-О3               «Об управлении государственной собственностью Свердловской области» (с последующими изменениями) предусматривается право высших органов государственной власти Свердловской области и уполномоченных органов по управлению областной государственной собственностью в пределах их компетенции передавать имущество в залог (подпункт 2 пункта 1 статьи 6, подпункт 6 пункта 3 статьи 13, подпункт 8 пункта 2 статьи 21, пункт 5 статьи 31, пункт 6 статьи 38). Порядок передачи областной собственности в залог устанавливается Законодательным Собранием Свердловской области (подпункт 7 пункта 1 статьи 8). Такой порядок закреплен в главе VI Областного закона «Об управлении государственной собственностью Свердловской области». Следует отметить, что формирование залогового фонда Свердловской области повлечет необходимость внесения изменений (точнее – дополнений) в главу VI названного Областного закона либо принятие закона Свердловской области «О залоговом фонде Свердловской области». Такие изменения заключаются в следующем.

1. Необходимо  определить понятие «залогового  фонда Свердловской области», цели его создания и состав имущества.

По нашему мнению, залоговый фонд Свердловской области представляет собой совокупность имущества и имущественных прав, принадлежащих Свердловской области  на праве собственности и используемых в качестве залогового обеспечения обязательств Свердловской области, а также обеспечения исполнения обязательств областных государственных унитарных предприятий и областных учреждений, привлекающих заемные средства для реализации инвестиционных проектов, реализуемых на территории области. Перечень субъектов, для обеспечения обязательств которых формируется залоговый фонд, может быть расширен при условии установления действенных процедур предварительной проверки финансового состояния этих субъектов и текущего контроля за результативностью их деятельности. Залоговый фонд формируется из имущества, принадлежащего Свердловской области на праве собственности, составляющего государственную казну Свердловской области, за исключением средств областного бюджета, в целях создания условий для привлечения инвестиций в экономику области и реализации на территории области приоритетных инвестиционных проектов, утвержденных Правительством Свердловской области.

2. Необходимо  определить категории имущества,  которое не может быть передано  в залоговый фонд. Так, в залоговый фонд не следует передавать:

- требования, носящие  личный характер, иные требования  и объекты, залог которых запрещен законом;

- памятники истории и культуры;

- комплексы, имеющие природоохранное,  экологическое, генетическое, научно-рекреационное  значение;

- природные зеленые зоны, в том числе лесопарковые защитные пояса;

- особо охраняемые территории;

- иное имущество, изъятое из  оборота в соответствии с федеральным  законодательством и законодательством Свердловской области.

3. Необходимо определить возможные  способы использования залогового фонда. Например, случаи, когда имущество, составляющее предмет залогового фонда Свердловской области, остается у залогодателя, если иное не предусмотрено договором.

При этом замена предмета залога допускается  только с согласия залогодержателя.

4. Необходимо определить порядок  ведения Перечня объектов залогового  фонда Свердловской области, составляющих  залоговый фонд. Полагаем, что в компетенцию Министерства по управлению государственным имуществом Свердловской области должно входить формирование и ведение Перечня объектов залогового фонда Свердловской области, а также представление по запросу Областной Думы, областных исполнительных органов государственной власти и иных органов всех необходимых сведений, содержащихся в Перечне, ежегодный отчет об использовании объектов залогового фонда.

Подводя итог, следует обратить внимание на то, что при использовании залогового фонда, состоящего из Совокупности объектов, в хозяйственный оборот поступают дополнительные виды имущества, а также может быть достигнут дополнительный эффект в применении инструментов стимулирования инвестиционной деятельности – смещение акцентов с предоставления гарантий на использование средств залогового фонда за счет средств областного бюджета. Это, в свою очередь, влияет на размер государственного внутреннего долга субъекта Российской Федерации, и, соответственно, на инвестиционные рейтинги региона.