Анализ современных моделей реформирования налоговой системы

Создание справедливой и нейтральной налоговой системы  требует решения, по крайней мере, трех взаимосвязанных задач.

1. С целью  обеспечения ее максимальной  нейтральности необходимо расширить  базы основных налогов настолько,  насколько это возможно. Серьезной  проблемой при этом являются  существующие в настоящее время  многочисленные налоговые льготы. Реализация популярного тезиса о "стимулирующей роли" налогов ради поддержки некоторых отраслей экономики, видов бизнеса или отдельных категорий налогоплательщиков привела к многочисленным деформациям налоговой системы и трансформировала ее в несправедливую по отношению к обычному законопослушному налогоплательщику, не имеющему специальных налоговых льгот. В настоящее время на такого обычного налогоплательщика государство возлагает чрезвычайно высокую налоговую нагрузку.

Но при этом необходимо заметить негативное влияние  налоговых льгот:

• налоговые льготы практически никогда не достигают той цели, ради которой некогда вводились, а их эффективность значительно ниже по сравнению с результатами, которых можно было бы ожидать при прямом (прозрачном и легко контролируемом) целевом бюджетном финансировании определенных расходов или программ;
• налоговые льготы нарушают принцип равной конкуренции экономических агентов;
• компании, получившие налоговые льготы, теряют стимулы к развитию и сосредоточиваются на сохранении своего привилегированного статуса, а при отмене льгот они утрачивают жизнеспособность;
• компании, не получившие льгот, добиваются их получения;
• налоговые льготы тормозят технический прогресс и способствуют коррупции;
• налоговые льготы, однажды предоставленные, практически невозможно отменить.

В России по оценкам  Министерства финансов ежегодные потери только федерального бюджета из-за наличия льгот составляют порядка 12—15 млрд долларов. Предоставление налоговых  льгот не только не способствует быстрому экономическому росту, но и не способствует укреплению доверия к государству и готовности добровольно платить несправедливые налоги.

2. Важным явлением, характеризующим фискальный кризис  в России и нарушающим справедливость  налоговой системы, стал быстрый  рост налоговой задолженности предприятий. Начиная с 1992 г. наблюдался устойчивый рост объема недоимки в консолидированный бюджет Российской Федерации. Как показала практика 1996 — 1999 гг., периодически предпринимавшиеся правительством попытки усиления политического и административного давления на экономических агентов с целью заставить их платить налоги давали лишь краткосрочные результата.

Однако без  обеспечения единого подхода  к недоимщикам по налогам, без  жесткой позиции государства, предполагающей не декларативную, а действительную обязательность налоговых платежей для всех без исключения налогоплательщиков, нельзя ни преодолеть бюджетный кризис, ни создать справедливую и нейтральную налоговую систему.

3. Существующие  правила налогообложения, техника  уплаты налогов и налогового администрирования оставляют налогоплательщикам слишком много возможностей для уклонения или ухода от исполнения налогового обязательства в полном объеме. В такой ситуации государство объективно неспособно обеспечить тотальный контроль за уплатой налогов всеми субъектами хозяйственной деятельности. В полном объеме налоги платят не все предприятия и граждане, а только добросовестные налогоплательщики, соблюдающие налоговое законодательство, не имеющие налоговых льгот и недоимок по налоговым платежам. Для таких налогоплательщиков уровень налогов в России является весьма высоким. В то же время значительное число налогоплательщиков имеет экономически неоправданные льготы и наращивает недоимку. Одновременно, несмотря на то, что налоговый контроль и налоговое администрирование с каждым годом улучшаются, многие потенциальные налогоплательщики, вовлеченные в сферу “теневой экономики”, либо не платят налогов вообще, либо платят их в существенно меньших размерах, чем предписывает законодательство.

Налоговая реформа, по мнению Шаталова С.Д., должна предусматривать, с одной стороны, снижение налоговой нагрузки и ликвидацию барьеров, препятствующих развитию бизнеса, а с другой стороны, - большую “прозрачность” налогоплательщиков для государства, улучшение налогового администрирования и сужение возможностей для уклонения от налогообложения.

Шаталов С.Д. считает, что налоговая реформа должна преследовать следующие цели:

1. Повышение  уровня справедливости и нейтральности  налоговой системы за счет:

• выравнивания условий налогообложения для всех налогоплательщиков (прежде всего за счет отмены необоснованных льгот и исключений);
• отмены неэффективных и оказывающих наиболее негативное влияние на экономическую деятельность хозяйствующих субъектов налогов и сборов;
• исправления деформаций в правилах определения налоговой базы по отдельным налогам, искажающих экономическое содержание этих налогов;
• улучшения налогового администрирования и повышения уровня собираемости налогов за счет включения в налоговое законодательство дополнительных механизмов и инструментов, обеспечивающих потребности налогового контроля;
• сокращения числа контролирующих органов за счет объединения налоговых органов, органов налоговой полиции;
• упрощения и ускорения процедур обжалования решений и действий налоговых органов;
• сокращение возможностей для уклонения от налогообложения (как на легальной, так и на нелегальной основе).

2. Снижение общего  налогового бремени на законопослушных  налогоплательщиков путем следующих  действий:

• добиваться более равномерного распределения налоговой нагрузки между налогоплательщиками;
• отменить налоги, рассчитываемые в зависимости от выручки предприятий;
• снизить налоговую нагрузку на фонд оплаты труда;
• разрешить к вычету при определении базы налога на прибыль все необходимые, обоснованные и документально подтвержденные затраты, связанные с извлечением прибыли.

По мере улучшения  обшей экономической ситуации и  расширения возможностей государства  можно будет ставить вопрос о  снижении базовой ставки НДС.

3. Упрощение  налоговой системы за счет:

• установления закрытого перечня налогов и сборов;
• сокращения числа налогов и сборов;
• максимальной унификации налоговых баз и правил их исчисления по отдельным налогам, а также порядка их уплаты.

4. Обеспечение  стабильности и предсказуемости налоговой системы.

По мнению Шаталова С.Д. , необходимо проведение налоговой  реформы по нескольким направлениям.

I. Регулирование соотношения  федеральных и  региональных налогов. 

Налоговая система  должна допускать любые решения  бюджетных проблем, потому что отнесение того или иного налога или сбора к числу федеральных совсем не означает, что поступления от этого налога пойдут исключительно в федеральный бюджет, поскольку в основе классификации налогов по различным уровням используются другие критерии: уровень законодательной (представительной) власти, обладающей правом установить налог, и территория, на которой единообразно применяется этот налог.

Основная часть  доходов федерального и региональных бюджетов в настоящее время формируется  за счет поступлений от федеральных  налогов (прежде всего от НДС, налога на прибыль, подоходного налога с  физических лиц, акцизов) и регионального  налога на имущество организаций. В расширенном бюджете на 2000 г. на федеральные налоги и сборы (включая отчисления в социальные и дорожные фонды) приходится около 89% всей суммы налоговых поступлений. Федеральные налоги и впредь должны оставаться основными источниками формирования доходной части бюджетов всех уровней, однако в каждый из них должны быть внесены изменения, приводящие их в соответствие с их экономическим предназначением и исключающие имеющиеся искажения и перекосы.

Маловероятно, что  в ближней перспективе удастся уйти от практики расщепления поступлений отдельных налогов между бюджетами разных уровней и реализовать принцип "один налог - один бюджет", в соответствии с которым каждый налог должен целиком поступать в бюджет определенного уровня, а вопросы перераспределения доходов должны решаться с помощью трансфертов, хотя такой подход позволяет создать условия для резкой активизации налоговых усилий соответствующих властей на основе заинтересованности в увеличении базы налогообложения.

Тем не менее  целесообразно налог на добавленную стоимость  
полностью закрепить за федеральным бюджетом, перераспределяя часть поступлений от него между территориями на основании формул, базирующихся, например, на численности населения и его бюджетной обеспеченности. Такая мера позволила бы сразу решить многочисленные проблемы, проистекающие из особенностей архитектуры этого налога, например, вопросы возмещения налога экспортерам, очень острые в экспортоориентированных регионах. В рамках бюджетного законодательства следует искать и решение вопросов минимальной обеспеченности местных бюджетов. Как один из возможных способов их решения следует рассмотреть принципы закрепления отдельных налогов и сборов за региональными и местными уровнями. В частности, следует “переместить” некоторые региональные налоги в перечень местных.

II. Необходимо снизить  налоговую нагрузку  и изменить структуру  налоговой системы. 

Соображения социальной справедливости определяют целесообразность повышения уровня прогрессивности  налоговой системы. Существующий подоходный налог в совокупности с отчислениями в социальные внебюджетные фонды фактически является налогом не на доходы населения, а на заработную плату. В результате вся его тяжесть ложится на мало- и среднеобеспеченные слои населения, получающие заработную плату.

Такое налогообложение  носит выраженный регрессивный характер. Преодолеть его путем повышения  степени прогрессивности шкалы  подоходного налога при сложившихся  обстоятельствах невозможно. Рост предельных ставок налогообложения вызовет  лишь интенсификацию дальнейшего уклонения от налога с помощью использования различных лазеек в законодательстве и противозаконных действий. Шаталов С.Д. предлагает перейти к пропорциональному подоходному налогу. Подоходный налог с низкой фиксированной ставкой способен резко сократить стимулы сокрытия доходов и повысить эффективную ставку налога для высокодоходных групп населения. Значительное увеличение необлагаемого минимума при этом сможет привести к прогрессивности подоходного налога. Шаталов С.Д. убежден в том, что в этих условиях политически более простым является введение двухуровневой шкалы подоходного налога со ставками 12 и 20%, где максимальная ставка применяется к достаточно большим доходам, причем такая структура налога встречается значительно чаще, чем плоское налогообложение по единой ставке.

Одновременно  со снижением подоходного налога следует повысить прогрессивность  налоговой системы за счет повышения  ставок акцизов на бензин и дорогие  автомобили. Также нужно повысить ставки налога на наследство (с увеличением необлагаемого минимума) и ввести существенные налог на дорогую недвижимость и автомобили с мощными двигателями.

Дополнительным  импульсом для развития предпринимательской  активности и расширения платежеспособного  спроса населения может стать  серьезное снижение поступлений от налога на доходы организаций (налога на прибыль предприятий) и налога на доходы физических лиц (подоходного налога с физических лиц).

Шаталов С.Д. видит  основу формирования региональных и  местных бюджетов в налогах, связанных  с использованием природных ресурсов, поэтому предлагает повысить их фискальное значение. Он убежден в том, что в ближайшие годы в общем объеме налоговых поступлений должна быть сохранена высокая доля косвенных налогов и прежде всего НДС.

III. Ликвидация налоговых льгот.

Шаталов С.Д. считает, что важное место в налоговой  реформе занимает ликвидация налоговых  льгот, так как принципиальное значение имеет вопрос равномерного и справедливого  распределения налоговой нагрузки на всех налогоплательщиков. Это может  быть реализовано, прежде всего, за счет сокращения многочисленных и бессистемных налоговых льгот, нарушающих принцип справедливости по отношению к тем участникам экономической деятельности, которые не пользуются налоговыми привилегиями, поскольку льготный режим для одних налогоплательщиков неизбежно означает дополнительное налоговое бремя для других. Вместе с тем в условиях, когда государство пока не в состоянии обеспечить бюджетную поддержку тем, кто действительно в ней нуждается, отмена налоговых льгот для некоторых категорий налогоплательщиков должна производиться постепенно. Отдельные нормы, трактуемые сегодня как льготы, могут быть переведены в категорию общих правил, в частности, могут быть даже расширены возможности учета затрат, связанных с НИОКР, природоохранными мероприятиями, разработкой месторождений полезных ископаемых.

В целях упорядочения налоговых льгот может быть использован  метод их учета в бюджете, при  котором доходы бюджета фиксируются  без учета льгот, а предоставляемые  льготы учитываются в составе расходов бюджета.

IV. Налоговое администрирование. 

Принципы налогового администрирования, по мнению Шаталова С.Д., должны быть направлены на максимально  возможный сбор налогов при минимизации  соответствующих затрат, включая  административное бремя, возлагаемое на налогоплательщиков.