Налоговая политика

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

Одной из ключевых задач  экономической политики России было и остается проведение налоговой  реформы, направленной на создание благоприятных  условий для роста производства, инвестиций и благосостояния граждан.

Хотя и власти, и  деловые круги, и большинство экспертов признают систему налогов неудовлетворительной, единства мнений относительно направлений ее совершенствования нет. Одни предлагают упорядочить, упростить, унифицировать, сделать максимально нейтральной сложившуюся систему налогов, такова, например, позиция Правительства, которая нашла свое отражение при создании Налогового Кодекса. Другие высказываются о необходимости пересмотра принципов построения системы налогов.

Нет единства и по вопросу  уменьшения налогового бремени. Сторонники радикального подхода предлагают существенно снизить налоговое бремя на отечественные предприятия, компенсировав в будущем выпадающие бюджетные доходы путем расширения налоговой базы, замещения теневого оборота легальным. Другие предлагают отложить снижение налоговой нагрузки до момента достижения высокой собираемости налогов, преодоления устойчивой дефицитности бюджетной системы, реструктуризации государственного долга.

Таким образом, на сегодняшний  день не существует общепринятой четко  обоснованной и формализованной программы реформирования системы налогов. Все это создает ситуацию, когда процесс совершенствования налоговых отношений в российской экономике в основном сосредоточен на методических проблемах исчисления налогооблагаемой базы, системы учета уже существующих налогов, но мало значения придается проблемам разработки системы налогов. По мнению автора для построения эффективной модели налогообложения в кратчайшие сроки должны быть установлены основные концептуальные направления ее функционирования.

Сложность вопроса усиливается  в виду того, что стремление России к интеграции в мировую экономику  ставит перед ней задачи совершенствования  системы налогов исходя как из внутренних условий, так и из внешних  конкурентных условий с налоговыми системами других стран.  
1. КРИТЕРИИ ОПТИМАЛЬНОСТИ НАЛОГОВОЙ ПОЛИТИКИ

Еще в эпоху Адама  Смита, и даже раньше, экономисты размышляли и писали об эффектах налогообложения. При этом они чаще всего описывали те характеристики налоговых систем, которые им представлялись желательными.

Смит насчитывал «четыре  максимы, действующие применительно к налогам в целом»:

1)  равенство: чтобы люди платили налоги пропорционально своим 
доходам;

2)  определенность: чтобы налоговые обязательства были ясными и 
определенными, а не произвольными;

3)  удобство расчетов: чтобы налоги собирались в удобные сроки и 
удобным для налогоплательщика способом;

4)  экономия в сборе налогов: чтобы налоги было недорого собирать и чтобы они не дестимулировали деловую активность.

Второй и третий принципы не обсуждались широко в экономической литературе, наверное, потому, что они очевидно желательны. Между тем вложенные в них идеи часто используют при составлении документов в поддержку прав налогоплательщиков.

Основной интерес экономистов  был прикован к первому и последнему принципам. Идея равенства всегда обсуждалась широко и по-прежнему главенствует при оценке любого предложения по налоговой политике. Однако поддержку получила не только высказанная Смитом идея равенства (выплаты налогов пропорционально доходу). Р. Масгрейв дает изложение различных взглядов на то, как должно происходить справедливое распределение налогового бремени. Широко обсуждались также вопросы административных издержек и эффектов, сказывающихся на стимулах (дестимулирование деловой активности). Предложения по налогообложению чаще всего анализировались исходя из трех критериев:

1)  сделать налоги соразмерными (хотя соразмерность разными людьми понимается по-разному),

2)  минимизировать административные издержки;

3)  минимизировать дестимулирующие эффекты.

Наличие трех разных критериев  вызывает определенные сложности, поскольку конкретное политическое предложение обычно должно отвечать только одному, и не более, критерию. Например, выбирая между подушным налогом («общественными сборами») и местным подоходным налогом, необходимым для финансирования расходов местных органов власти, большинство людей будут считать местный подоходный налог более соразмерным, хотя он и вызывает более сильный по сравнению с подушным налогом дестимулирующий эффект в отношении предложения труда. Для того чтобы прийти к решению, надо сопоставить преимущество соразмерности местного подоходного налога с ущербом от дестимулирования труда (не говоря уже о необходимости учета различий в административных издержках).

Подход, изложенный в литературе по оптимальному налогообложению, предполагает использование экономического анализа для объединения всех трех критериев в один, неявно выводимый из относительных весовых показателей, присваиваемых каждому из этих критериев. Это достигается с помощью применения понятий «индивидуальная полезность» (или «полезность домашнего хозяйства») и «общественное благосостояние».

Общественное благосостояние рассматривается как индикатор  благополучного существования общества и зависит от полезностей отдельных лиц. Однако общественное благосостояние не должно непременно рассматриваться как просто сумма индивидуальных полезностей; оно может зависеть и от того, насколько равномерно эти полезности распределяются. Обычно предполагается, что общественное благосостояние уменьшается по мере роста неравенства полезностей. Таким образом, понятие общественного благосостояния выражает одну из идей, характеризующих справедливость налоговой системы: налоги тогда справедливы, когда они снижают степень неравенства. Следовательно, стремление максимизировать общественное благосостояние будет связано со стремлением реализовать одну из интерпретаций критерия 1).

Критерий 2) отразится  на общественном благосостоянии потому, что более высокие административные издержки потребуют большего валового объема налоговых поступлений, необходимых для финансирования деятельности правительства, что снизит индивидуальные полезности. Критерий 3) вводится в связи с тем, что дестимулированис труда искажает экономику и полезность низкодоходных домашних хозяйств, а отсюда — и общественное благосостояние. Таким образом, все три критерия преобразуются в аспекты общественного благосостояния, становясь соизмеримыми, и поэтому политикой, которую надлежит выбрать, становится политика, обеспечивающая наивысший уровень общественного благосостояния.

В этом заключается одна из основополагающих идей оптимального налогообложения, но ее анализ обычно не доводится до конца. Экономисты находят довольно трудным моделирование отношений, связывающих налоговые ставки и административные издержки. По этой причине они в своих исследованиях обычно пренебрегали административными издержками и ограничивались лишь критериями 1) и 3). Фактически они пытались определить такие налоговые системы, которых обеспечивался бы наилучший компромисс между равенством (или соразмерностью) и эффективностью (или стимулами). Это небрежение к административным издержкам является главным недостатком многих исследований по оптимальному налогообложению и темой, к которой мы еще будем возвращаться в нашем дальнейшем изложении.

Те же самые базовые идеи были положены в основу изучения налоговой реформы, когда ставилась цель определить, могут ли отдельные (и, как правило, небольшие) изменения в налогах повышать общественное благосостояние. Очевидно, что существует тесная связь между анализом оптимального налогообложения и налоговой реформой: налоговая система будет оптимальной, если в ней больше невозможно провести какие-либо реформы, увеличивающие общественное благосостояние. Действительно, большинство используемых при анализе налоговой реформы моделей соответствуют описанному в данной главе подходу. Единственное различие состоит в том, что нашей целью является поиск не самой лучшей, а относительно лучшей налоговой системы. Полезные разъяснения касательно анализа налоговой реформы приводятся у Е. Ахмада и Н. Стерна.

Более скромные цели анализа  налоговой реформы ведут к  меньшим информационным потребностям: необходимо знать всего лишь то, как экономические агенты будут реагировать на весьма незначительные изменения в налогах по сравнению с крупными изменениями, которые могли бы иметь место при движении к оптимальной налоговой структуре. В этом заключается определенное преимущество, и следует заметить, что страна, которая последовательно проводит ряд налоговых реформ, повышающих общественное благосостояние, достигает оптимальности. Однако многократные изменения налогов часто являются не лучшим решением для любой страны, и, как будет далее показано в этой главе, существует целый ряд оптимальных налоговых результатов, которые не слишком зависимы от точного специфицирования индивидуального экономического поведения. Такие результаты дают ясное представление о некоторых общих характеристиках желаемой конечной налоговой структуры, о том, следует ли приближаться к ней с помощью ряда мелких шагов или путем одного крупного изменения.

Вместе с тем было бы неразумно предполагать, что найдется страна, способная перестроить налоговую систему и достичь всех своих целей с первого раза. Практический подход в налоговой политике должен совмещать в себе глубокие выводы как из теории оптимального налогообложения, так и из анализа налоговой реформы.

2.ОСНОВНЫЕ КРИТЕРИИ ЭФФЕКТИВНОСТИ НАЛОГОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

Основными критериями эффективности  налогового регулирования с теоретической  точки зрения являются: критерий достаточности (интересы государства) и критерий оптимальности (интересы налогоплательщика). Эти два критерия фактически определяют границы налогового регулирования. Критерий достаточности определяет нижнюю границу налогового регулирования и отражает потребности государства: финансовых ресурсов, мобилизуемых посредством налогообложения, и соответствующих мер налогового регулирования должно быть достаточно для выполнения государством возложенных на него функций. Соответственно критерий оптимальности отражает верхнюю границу налогового регулирования — степень платежеспособности налогоплательщика. Это в свою очередь означает, что налогообложение и меры налогового регулирования не должны превышать допустимого предела возможностей налогоплательщика по уплате тех или иных налогов. Таким образом, основной целью налогового регулирования является достижение сочетания интересов государства и налогоплательщика.

Выбор конкретных инструментов налогового регулирования деятельности субъектов в разрезе сегментов  страхового рынка должен основываться на проведении предварительной оценки уровня развития того или иного сегмента, оценки его потенциальных налоговых возможностей, а также на основе оценки потенциальных налоговых возможностей каждой группы субъектов в рамках сегментов страхового рынка.

Кроме того, дифференцированный подход к налоговому регулированию  деятельности каждого субъекта страхового рынка фактически ограничивается составом и особенностями тех налогов, которые уплачивает тот или иной субъект в процессе осуществления страховой деятельности. У всех субъектов страхового рынка, являющихся налогоплательщиками наряду с иными хозяйствующими субъектами, в соответствии с действующим налоговым законодательством виды и состав налоговых платежей значительно различаются. Они зависят от осуществляемых ими видов страховой деятельности. Например, страховщики в зависимости от объемов и масштабов своей деятельности являются налогоплательщиками налога на прибыль организаций, единого социального налога, налога на добавленную стоимость (по операциям, не связанным с заключением договоров страхования, сострахования и перестрахования), налога на имущество организаций, транспортного налога и др.

В свою очередь налогообложение  деятельности страхователей на страховом  рынке зависит от их организационно-правовой формы. Если страхователи - юридические  лица, то налоги, уплачиваемые ими, идентичны налогам, уплачиваемым страховщиками. В случае если страхователь - физическое лицо, то доходы, извлекаемые им от заключения тех или иных видов договоров страхования, подлежат налогообложению налогом на доходы физических лиц, единым социальным налогом.

Всевозможные страховые  посредники и иные субъекты страхового рынка, в зависимости от организационно-правовой формы, с учетом особенностей и специализации  своей деятельности также уплачивают налоги с извлекаемых доходов  или используемого имущества  при осуществлении посреднической и иной деятельности на страховом рынке, связанной с сопровождением договоров страхования, сострахования и перестрахования.

Следовательно, налоговое  регулирование страхового рынка  должно реализовываться в разрезе  его основных сегментов с учетом интересов и специфики деятельности всех его субъектов. Представляется целесообразным предложить введение дополнительных инструментов налогового регулирования субъектов страхового рынка. В силу неравномерности развития региональных страховых рынков и в условиях отсутствия в 30 субъектах РФ страховых организаций необходимо предусмотреть налоговые льготы по налогу на прибыль организаций для данной категории налогоплательщиков. В настоящее время в Налоговом кодексе Российской Федерации (НК РФ) такие налоговые льготы не предусмотрены. Уменьшение налоговой базы или полное освобождение от налогообложения в течение определенного периода станет достаточно эффективным инструментом для стимулирования и развития отдельных сегментов страхового рынка в регионах.

Необходимо предусмотреть  изменение порядка формирования налоговой базы по налогу на прибыль  страховых организаций, осуществляющих деятельность через обособленные подразделения, исходя из фактической суммы прибыли, полученной в регионе. Действующий порядок определения доли прибыли обособленного подразделения исходя из среднесписочной численности работников и остаточной стоимости имущества фактически не учитывает работы по заключению договоров страхования отдельными обособленными подразделениями. Например, доля показателей отдельного обособленного подразделения в целом по страховщику может быть небольшой, а большая часть объемов по заключению договоров страхования может приходиться именно на такое обособленное подразделение. Таким образом, осуществляется искусственное перераспределение прибыли, полученной в регионе.