Экологический контроль

СОДЕРЖАНИЕ

Введение……………………………………………………………………………..3

1 Основные концепции экологического контроля………………………………..4

2 Функции и задачи экологического контроля…………………………………...6

3 Основные формы экологического контроля……………………………………8

4 Государственный и муниципальный экологический контроль………………11

5 Производственный экологический контроль………………………………….14

6 Общественный экологический контроль………………………………………17

Заключение ………………………………………………………………………..19

Список использованных источников…………………………………………….21

Введение

В конце ХХ века, породившего невиданный ранее научно-технический прогресс и экономический рост во многих странах, как расплата за это сформировался устойчивый экологический кризис, характерный наличием не только локальных, но и общеизвестных глобальных экологических проблем, ставящих под угрозу дальнейшее развитие цивилизации. Данной проблематике посвящено уже достаточно большое количество изданной научной и учебной литературы, в которой вопросам экологического контроля уделяется все больше и больше внимания.

Современный экологический кризис ставит под угрозу возможность устойчивого развития человеческой цивилизации. Дальнейшая деградация природных систем ведет к дестабилизации биосферы, утрате ее целостности и способности поддерживать качества окружающей среды, необходимые для жизни. Преодоление кризиса возможно только на основе формирования нового типа взаимоотношений человека и природы, исключающих возможность разрушения и деградации природной среды.

Что касается Российской Федерации, то она относится к странам мира с наихудшей экологической ситуацией. Загрязнение природной среды достигло невиданных масштабов. Только убытки экономического характера, не принимая во внимание вред экологического характера и здоровью людей, по подсчетам специалистов, ежегодно составляют сумму, равную половине национального дохода страны. Экологическая проблема номер один в РФ – загрязнение окружающей среды.

В связи с этим проблемы экологического контроля, его законодательного обеспечения в настоящее время играют важнейшую роль в налаживании правового механизма охраны окружающей природной среды в России, поэтому изучение экологического контроля весьма актуально в свете вышеизложенного.

1 Основные концепции экологического контроля

Для того чтобы хозяйственная деятельность удовлетворяла экологическим требованиям, последние должны быть развернуты в соответствующую систему норм и правил поведения хозяйствующих субъектов. Однако это лишь необходимое, но еще не достаточное условие. Достаточным оно становится тогда, когда эти нормы и правила обретают статус государственных стандартов. С этого момента они являются предметом строгого контроля компетентными государственными органами, причем уже на стадии проектирования хозяйственных объектов.

Основой природоохранных норм и правил являются научно обоснованные и законодательно установленные нормативы предельно допустимого воздействия хозяйственной деятельности на окружающую среду. Наиболее распространенные из них - предельно допустимая концентрация (ПДК) и предельно допустимые выбросы и сбросы (ПДВ и ПДС). Например, в соответствии с ГОСТом 17.2.1.04-77 ПДК для атмосферного воздуха определяется как максимальная концентрация примеси в атмосфере, отнесенная к определенному времени осреднения, которая при периодическом воздействии или на протяжении всей жизни человека не оказывает на него вредного действия, включая отдаленные последствия, а также на окружающую среду в целом. ПДВ согласно тому же ГОСТу определяется как научно-технический норматив, устанавливаемый для воздуха от источника или их совокупности.

По такой же схеме составляют экологические стандарты для атмосферы и почвы. Существует также группа стандартов, регулирующих вопросы землепользования и рекультивации земель.

В целом можно сказать, что институт стандартизации в сфере природопользования проходит стадию становления. Его дальнейшее развитие подталкивается потребностями в проведении более тщательных экологических экспертиз. Трудности таких экспертиз во многом обусловлены отсутствием развитой системы экологических стандартов.

В настоящее время контроль природной среды основан на концепции предельно допустимых концентраций загрязняющих веществ (ПДК).

В.А.Абакумов и Л.М.Сущеня (1991) показали, что концепция ПДК экологически не обоснована. Перечислим основные причины, выдвинутые в той работе в доказательство данного утверждения:

— Нормативы ПДК определяются в лабораторных условиях в краткосрочных (дни) и хронических (недели) экспериментах на изолированных популяциях организмов, принадлежащих к небольшому числу тестовых   видов

— За несколько десятилетий в результате достаточно дорогостоящих исследований для водоемов хозяйственно-питьевого и культурно-бытового назначения установлено около   тысячи   ПДК, тогда как число загрязняющих веществ антропогенного происхождения превысило миллионы наименований и ежегодно синтезируется около четверти миллиона новых химических веществ.

— На организмы, помимо химического загрязнения, оказывают негативное влияние многие другие факторы, например, тепловое, радиационное, электромагнитное или биологическое загрязнения.

Перечисленные недостатки концепции ПДК ставят под сомнение дееспособность существующего экологического контроля — методов диагностики, нормирования, прогноза, управления, а вместе с ними — экономических, правовых и социальных инструментов природоохранной деятельности. Недостатки концепции ПДК известны давно и конструктивная постановка проблемы состоит не столько в критике устаревшего подхода, сколько в конкретной разработке комплекса методов, способных заменить существующие методы контроля.

2 Функции и задачи экологического контроля

Экологическому контролю подлежат любая деятельность всех объектов права (государственные и муниципальные органы, юридические и физические лица), прямо или косвенно оказывающих воздействие на состояние окружающей среды.

Предметом экологического контроля, то есть, в отношении чего вообще возникает данное правоотношение, являются все среды: земля (почва и недра), воды (поверхностные и подземные), зеленые насаждения и животный мир, атмосферный воздух, различные поля (электромагнитное, радиационное, шумовое) и т.д.

Объектом экологического контроля является любая деятельность, прямо или косвенно оказывающая воздействие на состояние окружающей среды, причем, на всех временных стадиях:

      при планировании деятельности;

      в ходе ее осуществления;

      по результатам деятельности.

Экологический контроль как правовая мера выполняет ряд функций – предупредительную, информационную и карательную.

Роль предупредительной функции заключается в том, что субъекты экологического контроля, зная о возможной проверке соблюдения ими правовых экологических требований, заинтересованы в выполнении законодательства и предупреждении нарушений. Информационная функция связана с тем, что в процессе контроля соответствующие органы и лица собирают разнообразную информацию о природоохранительной деятельности подконтрольных и поднадзорных объектов. Карательная функция проявляется в применении к нарушителям правовых экологических требований предусмотренных законодательством санкций по результатам соответствующих проверок.

В соответствии с действующим законодательством основными задачами экологического контроля являются:

-         наблюдение за состоянием окружающей природной среды и ее изменением под влиянием хозяйственной и иной деятельности;

-         проверка выполнения планов и мероприятий по охране природы, рациональному использованию природных ресурсов, оздоровлению окружающей природной среды, соблюдение требований природоохранительного законодательства, а так же принятие необходимых мер по и обеспечению.

В науке экологического права существуют и иные мнения относительно задач экологического контроля, а именно:

      проверка выполнения программ, планов и мероприятий по охране окружающей среды;

      выявление нарушений экологических требований при подготовке,

      принятии и реализации решений о развитии хозяйственной и иной деятельности;

      проверка выполнения экологопользователями норм (нормативов и правил) экологопользования и качества окружающей среды.

Нельзя с уверенностью утверждать, что в настоящее время                   экологический контроль гарантирует достижение целей охраны                   окружающей природной среды и природопользования. И поэтому                   необходимо выяснить, что нужно для того, чтобы он стал такой                   гарантией. Одним из ответов на данный вопрос будет потребность                   в наладке и усовершенствовании механизма экологического                   контроля.

3 Основные формы экологического контроля

Экологический контроль состоит из двух тесно связанных этапов.

Первый – сбор и обработка необходимых исходных данных. В законе отмечается, что негативные изменения могут быть названы не только хозяйственной деятельностью. Нерациональное использование природных ландшафтов для организации отдыха и санаторно-курортного лечения может нанести серьезный ущерб окружающей природной среде.

Цель второго этапа – осуществление мероприятий по предупреждению и устранению экологических правонарушений на основе информации, полученной в процессе наблюдений.

Для решения задач второго этапа сложились определенные формы и методы экологического контроля. В зависимости от форм применяются различные методы осуществления контроля.

Правовые формы экологического контроля в зависимости от характера их последовательного, логического применения можно разделить на три вида (стадии): а) информационно-правовые - при сборе материалов; б) принятие решений по результатам проведенного контроля; в) исполнение решений контрольных органов.

а) Информационно-правовые формы контроля при сборе материалов.

Для того чтобы принять квалифицированное решение, любой орган контроля должен располагать точной и объективной информацией о том, есть ли нарушение экологического законодательства, в чем оно выражается, кто виновен, что нужно предпринимать, чтобы правонарушение не оказалось длящимся, каков причиненный вред, а если правонарушение еще не наступило, как его предупредить или пресечь. Возникают и другие вопросы, выяснение которых требует сбора и анализа материалов (документов), проведения проверок, ревизий. В необходимых случаях может назначаться экспертиза материалов, полученных в процессе контроля.

Независимо от того, проводит ли государственный инспектор плановую проверку состояния использования того или иного объекта природы или выезжает по жалобе, закон дает ему право совершать ряд правовых действий:

- проверку законности оснований пользования природным объектом;

- обследование фактического состояния использования или неиспользования данного объекта;

- проверку его использования в соответствии с целевым назначением и статусом субъекта природопользования.

б) Принятие решения по результатам проведенного контроля. Характер принимаемого решения и его содержание основываются на данных проверок, обследований и анализа полученных материалов.

Принимаемое решение может носить предварительный характер, когда необходимо проведение дополнительных работ (лабораторных анализов, экономических расчетов, оценки экологических последствий), когда нарушение длящееся и его невозможно немедленно устранить, когда не выявлен субъект или он оспаривает факт (вину) нарушения. В дальнейшем при получении госинспектором всех материалов, позволяющих вынести правильное и обоснованное решение, они передаются в комиссию и другие органы.

в) Исполнение решения. Исполнение решения госинспектора любой службы государственного экологического контроля обеспечивает сам госинспектор. В этих целях инспектора Минприроды, Роскомзема, санитарно-эпидемиологического и строительного надзора имеют книгу (журнал) учета выявленных экологических правонарушений, ведут в ней записи о принятых мерах, добиваются восстановления нарушенных прав, делают отметки об исполнении своих предписаний и указаний.

В зависимости от объектов различают формы экологического контроля:

- интегрированный, охватывающий всю окружающую среду;

- комплексный, связанный с охраной группы объектов и комплексов;

- дифференцированный, направленный на охрану отдельных объектов природы.

Различаются также информационный, предупредительный, текущий, карательный формы экологического контроля, закрепленные в законодательстве.

Все названные формы контроля тесно связаны между собой, взаимодополняют друг друга. В отличие от информационного и текущего контроля, карательная форма контроля осуществляется только специально уполномоченными государственными органами.

4 Государственный и муниципальный экологический контроль

Задачей государственного экологического контроля является обеспечение выполнения правовых требований по рациональному использованию природных ресурсов и охране окружающей среды от загрязнения всеми государственными органами, предприятиями, организациями и гражданами, которым такие требования адресованы. Государственный контроль носит, таким образом, надведомственный характер.

Существенной особенностью государственного экологического контроля является и то, что он ведется от имени государства. Осуществляемый в рамках экологической функции государства государственный контроль в данной сфере в значительной мере определяет эффективность данной функции. Потенциально государственный экологический контроль более других видов контроля может влиять на процесс исполнения экологических требований, поскольку он как инструмент осуществления экологической функции государства может использовать не только собственные полномочия государственно-властного характера, но и прибегать к поддержке правоохранительных органов – прокуратуры и суда. Основными мерами административного принуждения при этом являются меры административного пресечения (приостановление или прекращение эксплуатации экологически вредных объектов), административной ответственности (предупреждение, штраф и др.), административно-процессуальные меры (постановка вопроса о привлечении к уголовной или административной ответственности, возмещении экологического вреда или применении мер общественного воздействия).

Государственный экологический контроль проводится в форме предупредительного и текущего. Задачей предупредительного контроля является недопущение хозяйственной, управленческой и иной деятельности, которая в будущем может оказывать вредное воздействие на природу. Осуществляется такой контроль на стадиях планирования или проектирования этой деятельности, реализации проекта, ввода объектов в эксплуатацию. Текущий государственный экологический контроль осуществляется специально уполномоченными органами на стадии эксплуатации предприятий и иных экологически значимых объектов, в процессе природопользования.

Соответственно подразделению органов государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды на органы общей и специальной компетенции государственный экологический контроль можно подразделить на общий и специальный (надведомственный). Общий экологический контроль осуществляется органами общей компетенции, специальный – органами специальной компетенции. Подразделение государственного экологического контроля на общий и специальный предопределяет специфику форм и способов его проведения.

Государственный экологический контроль проводится на определенных принципах. Основные из них – законность, объективность, разделение хозяйственных и контрольных функций. Принцип законности проявляется в том, что такой контроль могут проводить лишь уполномоченные органы в пределах компетенции и полномочий, определяемых нормативными правовыми актами. Объективность основывается на достоверных данных о деятельности контролируемого объекта. Принцип разделения хозяйственных и контрольных функций характерен лишь для специально уполномоченных органов государственного экологического контроля. Он носит в основном доктринальный характер и в законодательстве прямо не закреплен. Его суть заключается в том, что функция проведения специального государственного экологического контроля не может возлагаться на органы, эксплуатирующие природные ресурсы.

Правовые основы организации и осуществления государственного экологического контроля установлены Конституцией РФ, законами, регулирующими статус Президента РФ, Правительства России и правительств субъектов РФ, экологическим законодательством, а также рядом специальных подзаконных актов. Законом «Об охране окружающей природной среды» (ст. 68, 70) определены задачи, органы государственного экологического контроля, а также полномочия должностных лиц этих органов (ст. 68, 70). Задачи и органы государственного контроля за использованием и охраной природных ресурсов определяются соответствующими природоресурсными актами.

Государственный экологический контроль характеризуется присущими ему целями, задачами, надведомственным характером, предоставленных его органам полномочий, формами, методами, организационной структурой.

Цель государственного экологического контроля обеспечить разумное использование природных ресурсов, качественную окружающую природную среду. Его основная задача (предопределяемая названной целью) - обеспечить соблюдение экологического законодательства, экологических норм, правил и нормативов, выполнение мероприятий по охране окружающей среды и рациональному использованию природных ресурсов всеми государственными органами, предприятиями, организациями независимо от их подчиненности, их должностными лицами и иными работниками, а также гражданами. Это означает, что государственный экологический контроль имеет надведомственный характер.

Методами государственного экологического контроля (средствами практической реализации его целей и задач) являются: проверка, рассмотрение и согласование плановой, проектно-сметной и нормативно-технической документации; выдача заключений; дача обязательных указаний; запрещение (приостановление, ограничение) эксплуатации промышленных, транспортных и других объектов и строительных работ; привлечение лиц, виновных в экологических правонарушениях, к ответственности. Государственный экологический контроль осуществляется государственными органами общей компетенции, а также специально уполномоченными органами Российской Федерации и ее субъектов.

5 Производственный экологический контроль

Производственный экологический контроль осуществляется экологической службой предприятия, учреждения, организации. Он имеет задачей проверку выполнения планов и мероприятий по охране природы и оздоровлению окружающей среды, рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов, соблюдения нормативов качества окружающей природной среды, выполнения требований природоохранительного законодательства. Порядок организации производственного экологического контроля регулируется положениями, утверждаемыми самими предприятиями, учреждениями и организациями на основании Закона «Об охране окружающей природной среды»

Цели, задачи, объекты и порядок осуществления производственного экологического контроля определяются соответствующим положением, разрабатываемым предприятием на основе федеральных и территориальных норм.

Целью производственного экологического контроля является:

- организация системы текущего мониторинга осуществляемой деятельности в соответствии с поставленными экологическими целями, задачами и принятой экологической программой;

- обеспечение выполнения в процессе хозяйственной деятельности мероприятий по охране окружающей среды, рациональному использованию и восстановлению природных ресурсов, а также оценка соблюдения требований законодательства;

- осуществление определенных действий в случае несоблюдения установленных законодательством или предприятием требований к экологической деятельности;

- наличие корректирующих и предупреждающих действий для устранения причин существующих или потенциальных нарушений требований к экологической деятельности предприятия;

- накопление данных для анализа динамики количественных и качественных изменений валовых и удельных выбросов (сбросов) загрязняющих веществ, удельных и абсолютных объемов водопотребления и водоотведения, образования отходов производства и потребления с целью установления плановых экологических показателей на конкретный период и выработки критериев оценки эффективности достижения этих показателей.

- учёт номенклатуры и количества загрязняющих веществ, поступающих в окружающую среду в процессе производственной деятельности;

- проверка выполнения природоохранных мероприятий, предписаний, рекомендаций уполномоченных государственных органов в области охраны окружающей среды;

- контроль за соблюдением лимитов использования природных ресурсов;

- контроль за соблюдением правил обращения с опасными отходами;

- контроль за эффективностью работы природоохранного оборудования и сооружений;

- оперативное и своевременное представление необходимой и достаточной информации, предусмотренной государственной статистической отчётностью, обосновывающей размеры экологических платежей.

Основными объектами производственного экологического контроля являются:

- природные ресурсы, а также сырье, материалы, реагенты, используемые в производстве;

- источники образования отходов, в том числе производства, цеха, участки, технологические процессы и отдельные технологические стадии;

- объекты временного накопления отходов;

- источники выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух;

- источники сбросов загрязняющих веществ в системы канализации и сети водоотведения;

- источники воздействия физических факторов;

- системы очистки сточных вод и отходящих газов;

- склады и хранилища сырья, материалов и реагентов;

- системы повторного и оборотного водоснабжения;

- объекты окружающей среды, расположенные в пределах промплощадки, территории, где осуществляется природопользование, а также санитарно-защитная зона (после установления СЗЗ);

- системы для предупреждения, локализации и ликвидации последствий аварий и непредвиденных ситуаций, приводящих к отрицательному воздействию на окружающую среду;

- планы природоохранных мероприятий и программы по управлению окружающей средой.

Основными направлениями производственного экологического контроля являются:

- ПЭК за выбросами загрязняющих веществ в атмосферный воздух от стационарных и передвижных источников,

- ПЭК качественного состава сточных вод предприятия;

- ПЭК состояния и использования земель;

- ПЭК обращения с отходами производства и потребления;

- ПЭК выполнения природоохранных мероприятий и мероприятий по оздоровлению окружающей среды.

Контроль осуществляется обычно в форме внешних и внутренних проверок. Проверки соблюдения требований природоохранного законодательства на предприятии

6 Общественный экологический контроль

Общественный экологический контроль осуществляется профессиональными союзами Российской Федерации и иными общественными организациями, трудовыми коллективами, гражданами. Его задача — проверка выполнения требований природоохранительного законодательства министерствами и ведомствами, предприятиями, учреждениями и организациями, независимо от их формы собственности и подчиненности, должностными лицами и гражданами. Порядок проведения общественного экологического контроля регулируется Законом «Об охране окружающей природной среды», законодательством о профессиональных союзах Российской Федерации и других общественных организациях.

Общественный контроль в области охраны окружающей среды (общественный экологический контроль) осуществляется в целях реализации права каждого на благоприятную окружающую среду и предотвращения нарушения законодательства в области охраны окружающей среды.

Общественный контроль в области охраны окружающей среды (общественный экологический контроль) осуществляется общественными и иными некоммерческими объединениями в соответствии с их уставами, а также гражданами в соответствии с законодательством.

Результаты общественного контроля в области охраны окружающей среды (общественного экологического контроля), представленные в органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, подлежат обязательному рассмотрению в порядке, установленном законодательством.

В целях расширения, укрепления и развития правовой базы общественного контроля проводились слушания, например, по обслуживанию общероссийского «Положения об оценке воздействия на окружающую среду», разрабатывается проект «Положения об общественном экологическом контроле», при подготовке которого учитываются предложения и замечания различных общественных организаций и отдельных граждан.

Хотя по возможностям получения информации и применения мер воздействия на нарушителей природоохранительного законодательства общественный экологический контроль уступает государственному, но вместе с тем он обладает и серьезным преимуществом – реальной независимостью от государственных структур и ведомственных интересов. И вследствие этого общественный контроль в большей степени отражает экологические интересы населения.

Важной формой осуществления общественного экологического контроля за деятельностью предприятий и государственных органов является затребование от них информации о природоохранной деятельности и состоянии окружающей среды, право на которое предусмотрено рядом законов. На основе полученной информации граждане и общественные формирования вправе обжаловать решения, действия и бездействие, нарушающие их экологические права и законные интересы, в суде. С проведением общественного экологического контроля может быть связано также обжалование в суде заключения государственной экологической экспертизы, если оно противоречит требованиям законодательства, экологическим правам и интересам граждан и общественных формирований.

Повышению эффективности экологического контроля в России способствовало бы развитие сотрудничества и взаимодействие всех органов контроля, особенно государственного и общественного, с органами прокуратуры.

Заключение

Положения об экологии российской Конституции гораздо насыщеннее и подробнее, чем в большинстве других стран, и вполне достаточны на конституционном уровне для решения современных проблем охраны окружающей среды и организации рационального природопользования путем надлежащего исполнения законодательных предписаний, осуществления повседневного экологического контроля и надзора, прежде всего муниципального, общественного, прокурорского, и обеспечения неотвратимости ответственности за предусмотренные в Конституции экологические правонарушения.

Необходимо уточнение основных положений и взаимосвязи системы нормативов, включающих  нормативы качества окружающей среды, нормативы допустимого воздействия на окружающую среду при осуществлении хозяйственной и иной деятельности.

В новой системе нормирования должны быть четко определены полномочия ведомств, вопросы межведомственного сотрудничества и координации действий в области нормирования, привлечения научного потенциала производственных отраслей к формированию системы технологического нормирования, созданию банков данных о наилучших технологиях и альтернативных решениях.

Нормативный правовой акт, регулирующий контроль в области природопользования и охраны окружающей среды должен обеспечить реализацию экологической стратегии и быть основан на системе, включающей хорошо организованную государственную природоохранную структуру, природоохранные службы хозяйствующих субъектов.

Следует разграничить принципиальные нарушения, влекущие за собой существенное нарушение качества окружающей среды, и неоформленные в установленные сроки (возможно, не по вине предприятия) различные разрешительные документы.

Следует дать право субъектам РФ, в каждом из которых есть свои природно-климатические особенности,  самостоятельно определять допустимые условия производства, размещения отходов.

Список использованных источников

1.      Адиханов Ф.Х. Экологическое право. Часть общая: Курс лекций. Барнаул: Изд-во Алтай. ун-та, 2004г. 368 с.

2.      Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. Часть II. М.: Юристъ, 2005г. 534 с.

3.      Андрейцев В.И. Правовое обеспечение экологической экспертизы. Киев: Будивэльник, 2001г. 274 с.

4.      Бажайкин А.Л. Экологическое страхование: теория, практика правового регулирования. М.: Юристъ, 2002г. 363 с.

5.      Голиченков А.К., Лукина Е.Н. Проблемы экологического, земельного права и законодательства в современных условиях // Государство и право. 2004г. № 2. С. 39

6.      Гришин Н.Н. Введение в экологическое аудирование // Экологическая экспертиза. 2000г. № 1. С. 34-53.

7.      Дубовик О.Л. Механизм действия права в охране окружающей среды. М.: Наука, 2004г. 212 с

8.      Дубовик О.Л. Экологическое право (элементарный курс). М.: Юристъ, 2003г. 365 с.

21