Отношения «центр – регионы» в современной Росcии: пределы централизации

    За  прошедшие годы в  РФ было восстановлено  единое экономическое, административное, правовое пространство; окрепло государство и начала выстраиваться «вертикаль власти»; были созданы механизмы, направленные на повышение управляемости регионов из центра. Начавшаяся политика рецентрализации могла породить представление, что регионы отныне будут управляться из Москвы и станут более однородными. Но это была не более чем иллюзия. Накопившие за годы «региональной автономии» ресурсы влияния и опыт, научившиеся вести диалог с федеральным центром, региональные элиты в новой ситуации проявили большую устойчивость. А главное – политика централизации не смогла стать препятствием на пути растущей поляризации российского социально-экономического пространства.

    По  Конституции в состав Российской Федерации входят 89 субъектов федерации – 21 республика; 6 краев и 49 областей; национально-территориальные образования – одна автономная область и 10 автономных округов (АО); два города федерального значения. В результате укрупнения регионов их число сократилось до 83. Субъекты РФ – в прошлом административно-территориальные единицы РСФСР. После распада СССР вплоть до принятия Конституции 1993 г. преобразование государственно-территориального устройства России происходило стихийно: бывшие автономии в составе РСФСР провозгласили себя республиками (Татарстан, Башкортостан, Калмыкия и т.д.); образовался ряд новых субъектов федерации (Чечено-Ингушская республика распалась на две самостоятельные республики – Чеченскую и Ингушскую; Хакасская автономная область вышла из состава Красноярского края и провозгласила себя Республикой Алтай), другие просто резко повысили свой статус – Адыгейская и Карачаево-Черкесская автономные области стали республиками).

    С момента прихода В. Путина к власти централизация Российской Федерации стала стратегическим проектом Кремля. За прошедшие годы в РФ было восстановлено единое экономическое, административное, правовое пространство; окрепло государство и начала выстраиваться «вертикаль власти»; были созданы механизмы, направленные на повышение управляемости регионов из центра. Начавшаяся политика рецентрализации могла породить представление, что регионы отныне будут управляться из Москвы и станут более однородными. Но это была не более чем иллюзия. Накопившие за годы «региональной автономии» ресурсы влияния и опыт, научившиеся вести диалог с федеральным центром, региональные элиты в новой ситуации проявили большую устойчивость. А главное – политика централизации не смогла стать препятствием на пути растущей поляризации российского социально-экономического пространства.  

    История взаимоотношений федерального центра и регионов в РФ

    Направления централизации

    Нередко выстраивание централизованной федерации  воспринимается экспертами как односторонняя победа Кремля над регионами. Взгляд на политику федерального центра «из регионов» позволяет лучше понять, насколько этот тезис соответствует действительности.

    1. Федеральной власти удалось внести  существенные коррективы в систему  отношений центра и регионов. Регионы лишились институциональных  каналов представительства интересов,  которые действовали в 90-е годы. А из отношений «центр –  регионы» исчезли немногие элементы публичности, которые были им присущи в 90-е годы. Один из лучших примеров - назначение губернаторов, которое до сих пор происходило без общественного обсуждения. В какой-то степени это положение изменится в связи с введением нового принципа, на котором особенно настаивали региональные элиты, - выдвижением кандидатов на губернаторский пост от партии, победившей на региональных выборах. Сегодня во взаимодействии Кремля с регионами доминируют неформальные персональные договоренности, а в отношениях с сильными регионами сохраняется отработанная в 90-е годы «модель торга». В этой ситуации выигрывают те губернаторы, у которых имеется личный выход на президента. Все опрошенные нами представители региональной элиты констатировали: после 2000 г. борьба региональных лидеров за внимание к ним первого лица государства резко возросла.

    2. «Президентская вертикаль» не разрушила вертикаль региональной власти. В современной России,  параллельно с президентской, в каждом регионе существует собственная властная вертикаль. И в этом смысле политика централизации имела для губернаторов очевидные положительные последствия. В «путинской России» усилилась значимость административного ресурса, власть стала еще более иерархизированной. На региональном уровне от этого выигрывает губернатор, в подчинении которого находится местная исполнительная власть. Не случайно по мере реализации политики централизации в политических кругах была реанимирована идея о замене выборов мэров региональных столиц процедурой их назначения. Политика централизации не ликвидировала региональные авторитарные режимы. Однако региональным руководителям, чтобы сохранить власть, приходится отказываться от излишне откровенной региональной или национально-этнической идеологии.

    3. В результате политики централизации  главы регионов утратили традиционные ресурсы: сократились финансовые возможности регионов; казначейский порядок исполнения бюджета и другие формы контроля снизили возможности «гибкого» использования финансовых средств; в экономической жизни регионов все острее ощущается присутствие крупнейших российских интегрированных бизнес-групп, которые неподконтрольны региональным администрациям. Но при этом материалы исследований показывают, что ресурсы региональной власти не столько уменьшаются, сколько становятся иными. Важным условием сохранения влияния первых лиц регионов является их договороспособность - умение заключать альянсы со своими элитами. Договоренности губернаторов с региональной бизнес-элитой, парламентариями и фракциями законодательных собраний носят неформальный характер. В этой сфере, как и в области представительства интересов региона в федеральном центре, баланс между публичной и непубличной политикой сдвигается в сторону политики непубличной. Лучше всего эту мысль выразил один из участников исследования, заявивший, что региональная элита «искривит» вертикаль власти так, как ей будет удобно.

    4. В России выстраивается политическая  вертикаль. Регионы потеряли возможность создания региональных партий. По новому закону политическая партия может быть зарегистрирована лишь при условии, если она имеет отделения в половине субъектов федерации и численность членов не менее 50 тыс. человек. Большинство руководителей регионов вступили в партию власти - «Единую Россию» - и возглавляют списки партии в ходе выборов.

    5. В условиях централизации отношения  федерации и регионов стали  более напряженными. Однако к  появлению региональной фронды  это не привело. Сами региональные  элиты дают этому факту ряд  объяснений. Во-первых, в современной России отсутствуют институты, способные интегрировать и объединить региональных лидеров. Во-вторых, представители региональных элит – люди прагматичные. В их среде распространено убеждение, что индивидуальный лоббизм эффективнее коллективного противостояния. В условиях, когда федеральный центр распределяет большую часть экономических ресурсов (в 2006 г. 60% налоговых поступлений концентрировались на федеральном уровне), будущее многих региональных проектов напрямую зависит от благорасположения московских чиновников. В-третьих, местные элиты адекватно оценивают свои возможности и понимают их несопоставимость с политическими, экономическими, силовыми и административными ресурсами федерального центра, а следовательно, и опасность публичного противостояния Москве. В-четвертых, важную роль в нежелании региональной элиты конфликтовать публично с центром играет высокий уровень доверия региональных элит лично к президенту РФ. В современной России личная преданность главе государства является важным фактором элитного консенсуса.

    Изучение  реального политического процесса убеждает в том, что, масштабная федеральная и политическая реформа, проведенная центром, имела далеко не однозначные политические последствия. Выведя региональных руководителей из большой политики, она еще более усилила их влияние на региональные процессы. Однако это не смогло полностью нейтрализовать неудовлетворенность региональных элит нынешним состоянием отношений двух уровней власти.   

    Политика  централизации и  поляризация российского  социально-экономического пространства

    В 90-е годы межрегиональные социально-экономические  различия в масштабах России возросли. Действие рыночных законов привело к тому, что крупнейшие города, регионы, обладающие большими экономическими ресурсами или выгодным географическим положением, в короткие сроки смогли осуществить рыночно-капиталистическую модернизацию [3, 5, 7]. Логика развития была такова, что богатые территории становились богаче, а бедные – беднели. В свою очередь государство оказалось слишком слабым, чтобы осуществлять политику, направленную на сдерживание межрегиональных диспропорций.

    Централизации была призвана изменить эту логику. Экономический рост расширил возможности  государства, финансовая стабилизация создала объективные основания для планирования государственной политики на среднесрочную перспективу. С 2000 г. выросли объемы финансовых средств, перераспределяемых через федеральный бюджет: в 1999 г. финансовая помощь бюджетам других уровней составляла 9% расходов федерального бюджета, в 2002 г. – 14%, объемы помощи выросли за это время вдвое.  

    Сценарии  развития отношений  «центр – регионы»

    Второй  президентский срок В. Путина кардинально  изменил не только характер отношений между центром и регионами, но и всю систему российской власти. Сегодня отношения между двумя уровнями власти развиваются на фоне утраты основными институтами и акторами (выборы, представительные органы власти, политические партии) политической автономии. В будущем отношения между центром и регионами могут эволюционировать в рамках трех возможных сценариев.

    Сценарий  первый: дальнейшее развитие унитаризма. В соответствии с этим сценарием  централизаторские тенденции в политике российской власти будут нарастать. В этом случае федеральная власть сможет контролировать процессы в регионах, а центр получит «послушные» территории. Однако централизаторская логика превращает губернаторов из действующих субъектов в «подневольных» лиц, лишенных инициативы и свободы действия. Это была бы некая «реставрация матрицы» [9], типичный советский вариант, который уже состоялся в прошлом и не привел к позитивным результатам для России. Этот сценарий опасен тем, что при неблагоприятной экономической ситуации он может привести к обострению отношений «центр – регионы» и росту социальной напряженности в стране.

    Сценарий  второй: вынужденный компромисс. Это  наиболее благоприятный и, хотелось бы верить, наиболее реалистичный сценарий развития событий. Он реализуется в  том случае, если высшее руководство  страны осознает, что «чистой победы»  центра над региональным уровнем  власти быть не может. Вероятность этого  сценария достаточно велика в том  случае, если федеральная власть согласится с некоторыми требованиями региональных элит. Отдельные элементы этого сценария просматриваются в последних политических решениях. Региональные элиты добились того, что будут выдвигать своих кандидатов на пост руководителя региона. Центр, осознав, что не справляется с забранными у регионов полномочиями, начал возвращать их региональному уровню власти. Государственной Думой принят закон, в соответствии с которым губернаторам предоставляется право досрочно распускать органы законодательной власти регионального и муниципального уровня. Надо полагать, что в преддверии избирательного цикла 2007-2008 гг. будут выполнены и другие требования региональных элит. Однако следует понимать, что реализация этого сценария может происходить как в рамках негласных «внутриэлитных» договоренностей, так и в результате институционализации отношений между двумя уровнями власти. Для России предпочтительнее институциональный путь, позволяющий сформировать современное государство.

    Третий  сценарий: развитие в России подлинного федерализма, в основе которого лежат принципы демократии. Применительно к современной России этот сценарий может рассматриваться лишь в долгосрочной перспективе. Главными особенностями демократической федерации являются: отказ от построения федерации «сверху»; развитие двусторонних процессов как «сверху – вниз», так и «снизу – вверх»; учет интересов регионов и региональных особенностей; предоставление субъектам РФ широких полномочий и ресурсов, необходимых для их исполнения [1, 2, 3]. Демократический сценарий – это лишь гипотетическая возможность. Однако необходимые условия для его осуществления на данный момент в России отсутствуют. В стране не сложилось гражданское общество, политическая оппозиция нейтрализована, а главное – за весь постсоветский период проблемы федеративного развития так и не превратились в тему широкой общественной дискуссии.