Взаимодействие приграничных территорий. Социально-политический и экономический аспекты

Важным элементом приграничного  сотрудничества стала трудовая миграция. Китай использует “российский фактор” для решения проблем безработицы в своих приграничных районах. Китайская трудовая миграция, в свою очередь, способствует решению   проблем   нехватки   рабочей   силы   в   сибирских   и   дальневосточных регионах России.

В начале 2008 г. Россия и Китай  подписали межправительственное соглашение о рациональном использовании и охране трансграничных вод. Это Соглашение  дополняет   повестку   дня   приграничного сотрудничества   экологической   тематикой,   что является важным шагом в направлении его последующего развития.

Наиболее перспективным  направлением двустороннего сотрудничества является деятельность по строительству  предприятий и инфраструктуры ТЭК. Крупными проектами здесь являются сооружение Бурейской ГЭС, ЛЭП от Богучанской ГЭС и газопроводов в Западный   и   Северный   Китай,   нефтепровода   от   Тайшета   до   Сковородино в Амурской области с ответвлением на Китай. Определенный импульс развитию российского порубежья может дать также строительство новых транспортных коммуникаций и современных пунктов пропуска, финансирование которых многократно увеличено в рамках новой федеральной целевой программы развития Дальнего Востока и Забайкалья.

Постсоветский тип 

Особенностью постсоветского типа приграничного сотрудничества является то, что оно осуществляется в условиях, когда процесс международно-правового оформления протяженных сухопутных границ между странами СНГ только начался ¹⁶.

           Эти границы разделили в прошлом единое экономическое и во многом общее культурное пространство. В ходе делимитации и демаркации границ возможно появление спорных моментов, которые для своего устранения потребуют от соседних стран значительных усилий. Об этом, в частности, свидетельствуют большие трудности в разграничении Каспийского моря

Главными факторами приграничного сотрудничества России и стран СНГ являются безвизовый режим (за исключением Грузии) и внешнеторговые преференции, определяемые двусторонними соглашениями о свободной торговле и соглашениями о многостороннем сотрудничестве. Основной задачей приграничного сотрудничества со странами СНГ до последнего времени было снижение экономических и социальных потерь   от   появления   новых   пограничных   барьеров.   Среди   направлений приграничного сотрудничества стран СНГ особое место занимает кооперация по смягчению барьерного эффекта вновь образованной государственной границы. Она может колебаться    от   контрабанды    до  сложных    схем   минимизации трансакционных издержек и коммерческих рисков. Это важная особенность   приграничного сотрудничества   стран   СНГ,   поскольку   появление   новых   границ   вызвало   у приграничных территорий сильный шок. Большая часть экономических связей   в   новых   условиях   оказалась   неэффективной. Спад   производства и переориентация связей предприятий в приграничный регион в основном связаны с появлением   таможенных   и   транзитных   барьеров,   высокими   транспортными издержками, финансовыми и таможенными рисками взаимных экономических связей.

В 1993 г. руководители приграничных регионов России, Украины и Беларуси выступили с инициативой создания Совета приграничных областей, который и   был   учрежден   в   1997   г.   Этот   орган   призван   содействовать развитию торгово-экономического и культурного сотрудничества России, Украины и Беларуси, сократить издержки возникших пограничных барьеров, лоббировать особый таможенный и налоговый режим для технологически тесно связанных предприятий, разделенных границами¹⁷. С этого момента началось создание институтов приграничного сотрудничества России и ее соседей из СНГ. Их важной составной частью с 1996 г. стали соглашения о торгово-экономическом сотрудничестве приграничные территории России и соседних стран СНГ.

Необходимость       договоров   была   вызвана    прогрессирующим       расстройством  традиционных производственно-технологических  связей по причине неплатежей, вызванных  дефицитом оборотных средств  у предприятий, валютными   конвертациями,   слабостью   банковских   систем.   Соглашения между регионами были призваны обойти неразрешимые в середине 1990-х гг. расчетно-платежные проблемы посредством использования бартера.

Удорожание многих экономических  связей сложившихся в советское время, развитие импортозамещения сделало сбыт продукции одной из цен- тральных   проблем   регионов   нового   порубежья.   Страны   продвигают   на рынки друг друга разнообразные товары, используя выставки, ярмарки, торговые дома, специализированные торговые предприятия. Прямые связи между регионами стран СНГ способствуют выходу малого и среднего бизнеса на рынки друг друга. Договоры между регионами снижают риски взаимных торгово-экономических связей в части представляющей интерес для исполнительной власти регионов. Это весьма важно, когда слабы другие   механизмы   гарантий   для   субъектов   межрегиональных   экономических отношений. В приграничном сотрудничестве России и стран Содружества пока преобладает традиционная торговая модель.

Для этапа восстановительного роста преобладание традиционной модели   было   вполне   оправдано.   Однако   сегодня   этого   недостаточно.  Постсоветский   тип  приграничного сотрудничества   не   оказывает   заметного   влияния   на   модернизацию экономики   порубежья.   Более   того,   в   настоящее   время   наблюдается   замедление   динамики   приграничного сотрудничества,   что   объясняется   рядом   причин.   Одна   из   них связана   с   тем,   что   потенциал   традиционной   модели   сотрудничества,   в основе которой лежит существенная разница цен на товары и услуги по обе   стороны   границы,   а   экономический   эффект   связан   с   расширением рынка   сбыта   для   одной   стороны   и   получением   более   дешевых   товаров и   услуг   для   другой   стороны,   в   значительной  мере   выработан.   Цены   на товары в странах Содружества с учетом транспортных издержек в значительной мере выровнялись. Сейчас на первый план при традиционной модели выходят различия в уровнях зарплаты, безработицы и в условиях  ведения бизнеса. Однако эффективность этой модели сильно зависит от правил пограничного, миграционного и таможенного контроля, тарифных ограничений, налогообложения экспортируемых и импортируемых товаров или, иными словами, от уровня либерализованности трансграничного движения. А здесь, как упоминалось выше, наблюдается ужесточение   мер   контроля   и   ограничений.   При   этом   не   происходит   развития   институтов   приграничного сотрудничества,   которые   могли   бы   компенсировать   возникающие ограничения.   Одним   из   проявлений   этого   является   задержка   с   принятием Конвенции по приграничному сотрудничеству государств-участников СНГ, проект которой начал рассматриваться в органах СНГ в 2005 г. Затягивается согласование проектов   модельных   законов   «О   межрегиональном   сотрудничестве»   и «О приграничном сотрудничестве», разработанных Межпарламентской ассамблеей стран СНГ. Во многом эти задержки связаны с долгими согласованиями в ведомствах РФ.¹⁸

 Межгосударственные  отношения России   со  своими    соседями    из  СНГ сильно различаются, что отражается на взаимодействии приграничных территорий. Оно практически отсутствует на   российско-грузинском   порубежье.   Хотя   в   Абхазии   и   Южной   Осетии большинство местных жителей имеет российские паспорта, для экономических связей между приграничными регионами нет необходимых правовых оснований. Ситуация, вероятно, может измениться с выходом России в начале марта 2008 г. из Соглашения Совета глав государств СНГ «О мерах по урегулированию конфликта в Абхазии (Грузия)» от января 1996 г. Россия не намерена соблюдать установленный этим Соглашением запрет на   осуществление      торгово-экономических,       финансовых,   транспортных и иных связей с Абхазией по государственной линии. На российско-грузинской границе не урегулированы пограничные вопросы, слабо развиты пункты   пропуска,   работа   которых   сильно   зависит   как   от   политических, так и погодных факторов. Также весьма слабы приграничные связи между смежными районами России и Азербайджана. Они затруднены бедностью смежных районов, а также угрозами нарастания этнополитических противоречий¹⁹, периодически возникающими проблемами в использовании вод пограничной реки Самур.

Наиболее контактны границы  у России с Белоруссией. Страны существенно продвинулись в создании таможенного союза. Ими используется унифицированный режим миграционного контроля. Однако приграничное сотрудничество сдерживается разными экономическими системами, практикуемыми в Белоруссии и России.   Полномочия   по   ведению   международной   деятельности   у   регионов Белоруссии уже, чем у субъектов РФ. Для белорусских областей межрегиональное сотрудничество выступает важным инструментом выхода на российский рынок.

    В практике   российско-украинского   приграничного сотрудничества   характерно   активное   внедрение еврорегионов.   К   настоящему   времени   созданы   еврорегионы   «Днепр»   с участием Брянской, Гомельской и Черниговской областей, «Ярославна», с участием Курской и Сумской областей и «Слобожанщина» с участием Белгородской и Харьковской областей. Планируется учреждение еврорегиона «Донбасс» с участием Ростовской и Луганской областей. Необходимо отметить, что Украина проводит более активную политику в отношении создания   необходимых   правовых   условий   развития   приграничного   сотрудничества, чем Россия. Это объясняется, с одной стороны, желанием Украины включиться в европейский интеграционный процесс и активизировать приграничные связи с соседями на основе инструментов отработанных   в   ЕС.   С   другой   стороны,   учитывая   экономическую   и   внутриполитическую   важность   восточного   пограничья,   руководство   Украины стремится к созданию благоприятных условий для развития приграничных связей с Россией.

Перспективы   приграничного  сотрудничества   России   со   странами   СНГ   во   многом   зависят   от   того, как быстро и каким образом будет уравновешен рост в последние годы барьерных   функций   новых   границ.   Фактор   безопасности   новых   границ  пока имеет приоритет над фактором приграничного сотрудничества. Безусловно, необходим переход к новым более глубоким формам сотрудничества, соответствующим современному этапу экономического развития России и ее соседей из стран СНГ.

Таким образом, «главная проблема развития приграничного сотрудничества России с соседями сегодня заключается в том, что пока не определено его место в стратегии экономического развития страны и ее включении в процессы глобального и регионального сотрудничества. Отсутствуют представления об экономических   эффектах,   возникающих   в   результате   приграничного сотрудничества.   В   то   же   время   вполне очевидна роль порубежья в укреплении безопасности России. Акцент на безопасность в определенной степени сокращает ресурсы экономического развития приграничных территорий»²⁰.

Гл.2. Особенности  политико-правового и экономического   регулирования приграничного сотрудничества в Российской Федерации.

2.1.Политические и правовые подходы решения проблем сотрудничества

Большой приграничный периметр и большое количество сухопутных и морских соседей образуют значительный ресурс развития России. Для приграничных регионов, занимающих относительно национальной экономики как правило, периферийное положение, внешние связи выступают важным фактором их устойчивого развития. Использование ресурса приграничного положения обусловлено действующей договорно-правовой базой регулирующей культурное и экономическое взаимодействие приграничных районов России, и ее соседей. В ее структуре можно выделить три правовых уровня.

Первый - составляют федеральные  юридические акты, образующие основы правового режима международных  связей и внешнеэкономической деятельности федерации. Наиболее важными среди  них являются: Конституция Российской Федерации, законы “О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации”, “О государственном регулировании внешнеторговой деятельности”, “Таможенный кодекс и таможенный тариф”, “Об иностранных инвестициях”, “О международных договорах Российской федерации”, “О государственной границе РФ”,. На этом, верхнем правовом уровне определяется общий уровень открытости России и тем самым соотношение контактности и барьерности ее границ.

В соответствии с Конституцией РФ (ст. 71, п. к, л, м, н ) большинство вопросов внешней и оборонной политики отнесено к сфере исключительного ведения федерального центра: внешняя политика и международные отношения,  международные договоры,  вопросы войны и мира, внешнеэкономические отношения, оборона и безопасность, оборонное производство, определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества, определение и защита государственной границы,      территориального моря,      воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа²¹.

 К сфере совместного ведения отнесены координация международных и внешнеэкономических связей РФ и выполнение её международных договоров (ст. 72, п. 1). В п. 2 той же статье особо подчеркнуто, что эти положения в равной мере распространяются на все виды субъектов федерации. Иными словами,  последние имеют равные права и статус в сфере международных связей.

    В ст. 76,  п. 4  указывается,  что вне пределов  ведения РФ ее субъекты могут  осуществлять собственное правовое  регулирование.  Некоторые регионы интерпретировали это положение Конституции как право субъектов федерации на принятие собственных нормативных актов и в области международной деятельности²² .

    Оценивая значение Конституции РФ для регулирования международной деятельности регионов,  необходимо отметить,  что этот документ не содержит детального описания полномочий субъектов федерации. Использованный в нем язык не всегда ясен, что создает основание для возникновения разногласий при интерпретации текста Конституции. Один из наиболее распространенных способов адаптации конституционного права к меняющимся условиям — это принятие федерального законодательства, развивающего и уточняющего те или иные конституционные положения.

В Федеральных Законах  даётся более чёткое определение  полномочий регионов: «Субъекты Российской Федерации в пределах полномочий, предоставленных им Конституцией Российской Федерации, федеральным законодательством и договорами между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий, обладают правом на осуществление международных и внешнеэкономических связей с субъектами иностранных федеративных государств, административно-территориальными образованиями иностранных государств, а также на участие в деятельности международных организаций в рамках органов, созданных специально для этой цели. Субъекты Российской Федерации с согласия Правительства Российской Федерации могут осуществлять такие связи и с органами государственной власти иностранных государств»²³.