Развитие государственной службы в США

После войны  за независимость США нужен был  полновластный глава государства, способный при помощи подчиненного ему исполнительного аппарата выполнить  волю правящего класса. «...Энергия (главы) исполнительной власти, - писал один из идеологов победившей буржуазии  А. Гамильтон, - является основной характерной  чертой, определяющей хороший государственный  аппарат». Эти требования и были закреплены правящей буржуазно-рабовладельческой  верхушкой в конституции 1787 года, которая определила положение президента как главы исполнительной власти, предоставив ему также довольно широкие права по противодействию  тем мероприятиям, которые может  в противовес интересам правящего  класса попытаться провести конгресс как высший представительный орган.

Создатели конституции  вообще умолчали об основах построения государственного аппарата и принципах  организации государственной службы. Закрепив положение президента как главы исполнительного федерального аппарата, конституция США говорит лишь о его праве «с совета и согласии сената назначать послов и иных полномочных представителей и консулов... а также всех других должностных лиц Соединенных Штатов» и о том, что президент может «замещать все вакансии, которые откроются в период между сессиями сената» (ст. 11, разд. 2 Конст. США).

Вплоть до середины 19 века в США не было издано ни одного закона, определяющего порядок комплектования служебного персонала федеральных  учреждений, замещения должно прохождения  службы чиновничеством и т. д. Каждое министерство руководствовалось собственными правилами устанавливаемыми на основе так называемых «органических законов» (нормативных актов, учреждавших данное ведомство).

Развитию государственной  службы США на основе политического  обычая во многом способствовали особенности  американского федерализма. Ввиду  того, что конституция умолчала вопрос о построении государственной службы на местах, организация служебной  деятельности чиновничества в управленческом аппарате штатов и местных органов  стала прерогативой властей штатов и местного самоуправления.

«Особое влияние  на организацию служебной деятельности личного состава федеральных  учреждений оказала «нормотворческая»  деятельность первых президентов США  и, прежде всего Дж. Вашингтона, который, имея возможность строить свою администрацию с самого начала без юридической на то основы, а также без практики предыдущих президентов. Он определил порядок назначений на государственную службу, который сохранялся без каких-либо кардинальных изменений в течение первых четырех десятилетий формирования американской республики и наиболее важные элементы, которого имеют силу в настоящее время. «Нормотворчество» первых президентов оказало влияние и на организацию государственной службы в штатах и местных органах власти.

Дж. Вашингтон  при формировании своей администрации  исходил, прежде всего, из интересов  господствующего класса. Он не изменил  общей системы организации государственного управления, существовавшей в колониальный период. Методы деятельности государственного аппарата, принципы набора чиновников на государственные должности, а  также место бюрократии в жизни  общества оставались английскими и  по форме, и по существу. Не менялась ни форма организации государственного управления, ни классовая направленность его деятельности».

При отборе кандидатов на административные должности президент  руководствовался, прежде всего, личными  качествами претендента и кастовыми  признаками. Более подходящие кандидаты  находились среди ближайшего окружения  президента.

«При отборе руководящего состава федеральным  учреждений первым президентам приходилось  считаться не только со своими симпатиями, но и с желаниями отдельных  сенаторов, политических деятелей, крупных  капиталистов и плантаторов. Ставя  на высшую дарственную должность  доверенных людей того или иного  влиятельного лица, президенты США  получали возможность политического  маневрирования. Комплектование государственного аппарата превратилось в эффективное  орудие борьбы с политическими противниками и в способ награждения друзей. Президент, придя к власти и используя  свое право замешать высшие государственные  должности, считал возможным уволить  некоторую часть высших чиновников, поставленных на должность его предшественником, и назначить своих ставленников или же лиц, близких его политическим друзьям. Последние в свою очередь  заранее рассчитывали на то, что, поддержав  своего «патрона», они сумеют устроиться сами или устроить своих сторонников  на «теплые местечки» в центральном  аппарате или же в своих штатах и муниципалитетах. Эта форма  заполнения государственных должностей стала носить в американской практике наименование «системы патронажа». Она получила повсеместное распространение. Патронаж начали широко использовать губернаторы штатов, мэры и другие выборные должностные лица».

Особенно заметно  «система патронажа» подняла роль конгресса при комплектовании личного состава местных отделений федеральных учреждений. В сенате сложился своеобразный обычай «круговой поруки» при обсуждении кандидатур на эти должности. Этот обычай, который получил название «правила сенаторской вежливости», требовал, чтобы все сенаторы, невзирая на партийную принадлежность, голосовали против кандидата, предложенного президентом, в том случае, если сенатор от данного штата выдвигал другую кандидатуру. Такие «правила» привели к тому, что сенатор - сторонник победившей партии - считал все важные федеральные должности в своем штате областью личного патронажа, в чем находил. полную поддержку сената. «Правила сенаторской вежливости» сохраняют свою силу до настоящего времени.

Данный метод  назначения на должности привел к  тому, что в руках президента сосредоточился большой контроль над государственной  службой. Лишь изменения в экономической  и социально-политической жизни  американского общества в 20-х и  З0-х годах 19 века привели к системе  назначения на государственные должности  только за политические услуги.

«Усиление промышленного  и финансового капитала, начавшаяся промышленная революция способствовали быстрому росту средней и мелкой буржуазии. Новые слои собственников  требовали демократизации политического  режима, в том числе увеличения доли своего участия в управлении государством. Правящая верхушка была вынуждена пойти на уступки и санкционировать введение всеобщего избирательного права для мужчин. Она, однако, не собиралась сдавать свои позиции в деле государственного руководства. Господствующий класс изменил лишь методы своего контроля над государственным аппаратом, используя для этой цели политические партии».

Возросшее число  избирателей и всеобщее избирательное  право требовали перестройки  партийной деятельности. На смену  собраниям партийных фракций  конгресса (так называемым «кокусам»), которые ранее были главным центром определения политической линии данной партии, пришли более представительные институты - партийные съезды. Местные партийные боссы, контролируя выдвижение кандидатов на съезды, заметно усилили свое влияние на развитие социально-политической жизни страны.

В новых условиях политическая деятельность, бывшая ранее  привилегией сравнительно небольшого круга лиц, которые, по образной характеристике Джозефсона, «действовали сообща... для защиты своих собственнических интересов, имея благодаря собственности свободное время для этого», становится более доступной для средних слоев населения». Вместе с ростом числа избирателей неуклонно росла и численность государственных служащих.

Закон об административной процедуре от 11 июня 1946 г., разработка которого началась еще в 1938 г., стал миниатюрным кодексом американского  административного права. Этот акт  присваивал каждому органу в системе  исполнительной власти, обладавшему  правом определять правовой статус частных  лиц путем издания нормативных  актов или приказов, единообразное  наименование «административное учреждение» (адепсу).

После второй мировой  войны аппарат исполнительной власти продолжал расширяться. «В связи  с колоссальным ростом в годы войны  военной машины в 1947 г. военный департамент  был преобразован в департамент  армии (или сухопутных сил) и созданы  новые департаменты: военно-воздушных  сил и обороны. В связи с  расширением масштабов вмешательства  государства в социальные отношения  в 1953 г. был создан департамент здравоохранения, просвещения и социального благосостояния, а в 1965 г.- департамент жилищного  строительства и городского развития. В 1966 г. был учрежден 15-й департамент - транспорта. В те же годы появился и ряд новых независимых агентств: Администрация по делам мелкого  бизнеса, Информационное агентство, Комиссия по урегулированию претензий к иностранным  государствам, Управление федеральных  банков жилищного кредита, Комиссия по гражданским правам и др».

Последний реорганизационный  бум произошел при президенте Р. Никсоне, вынашивавшем, в частности, планы коренной реформы системы  исполнительных департаментов. Это  было связано в значительной степени  с серьезными экономическими трудностями, с которыми страна столкнулась в  конце 60 - начале 70-х годов.

В 1974 - 1975 гг. при  президенте Дж. Форде были созданы в качестве независимых агентств Федеральная энергетическая администрация и Администрация энергических исследований и развития (в связи с обострением энергетического кризиса), Национальное управление по безопасности на транспорте, Федеральная комиссия по выборам, Комиссия по делам общинных служб и некоторые другие.

В связи с  резким ростом аппарата исполнительной власти в послевоенные годы - главным  образом на штатном и местном  уровнях - в огромных масштабах увеличилось  число государственных служащих.

Во главе Управления по делам государственной службы стоит директор, назначаемый президентом  по совету и с согласия сената на 4-летний срок.

«В соответствии с законом директор управления наделен  следующими полномочиями: 1) обеспечение  точности, единообразия и справедливости в организации деятельности управления; 2) назначение на должности в аппарате управления; 3) руководство деятельностью  и контроль за деятельностью служащих управления, распределение обязанностей между служащими и структурными подразделениями управления, руководство организацией деятельности управления; 4) руководство подготовкой бюджетных запросов управления и распоряжение средствами управлениями 5) осуществление, реализация и исполнение: а) правил и требований гражданской службы, установленных президентом и управлением, а, также законов о гражданской службе; б) других обязанностей управления, включая вопросы отставок по возрасту и квалификации служащих, за исключением вопросов, отнесенных к компетенции Совета по вопросам "системы заслуг" и Специального совета; 6) контроль за исполнением законодательства; 7) содействие президенту в подготовке таких правил гражданской службы, которые будут затребованы президентом, а также консультирование президента по вопросам совершенствования гражданской службы».

Совет по вопросам защиты "системы заслуг" состоит  из трех членов, назначаемых президентом  по совету и с согласия сената на 7-летний срок. К одной и той  же политической партии могут принадлежать не более двух членов Совета. Последнее  требование призвано обеспечить определенны гарантии политической беспристрастности в деятельности Совета. Председатель Совета назначается из числа его членов президентом по совету и с согласия сената.

Совет рассматривает  жалобы и принимает решения по вопросам "системы заслуг" в  организации государственной службы и запрещенной кадровой практики. Решения Совета обязательны к исполнению всеми органами исполнительной власти и государственными служащими.

Совет проводит специальные расследования и  ежегодно докладывает президенту и  конгрессу о необходимых мерах  по устранению запрещенной кадровой практики.

Специальная комиссия Совета по вопросам защиты "системы  заслуг" формируется президентом  по совету и согласия Сената на 5-летний срок из числа лиц, допущенных к адвокатской  практике.

Государственный сектор США имеет структурные  особенности, обусловленные федеративным устройством страны. Поэтому все  государственные работники подразделяются на:

а) федеральных, т. е. тех, кто занят в учреждениях  федерального правительства,

б) работников штатов - занятых в органах правительств штатов;

в) местных - работающих на предприятиях и в учреждениях  местной администрации (в графствах, муниципалитетах, округах).

В США под  федеральным государственным служащим понимается любое лицо, труд которого оплачивается из бюджета федерации. Помимо федеральной существуют государственные службы отдельных штатов и аппарат управления органов местного самоуправления.

В основу организации  федеральной государственной службы положено деление служащих на две  категории - "конкурсную" и "патронажную".

К первой категории  относятся государственные служащие, поступающие на службу и продвигающиеся по службе в соответствии с принципами "системы заслуг", установленными законодательством.

Ко второй категории  относятся те государственные служащие, которые назначаются на должности  президентом единолично (помощники  и советники президента) либо по совету и с согласия сената (главы  федеральных органов исполнительной власти и т.д.). Кроме того, к числу "патронажных" относятся те доверенные лица, которые обеспечивают организацию  работы глав федеральных органов  исполнительной власти (советники, секретари  министров и т.д.).

Особый статус имеют государственные служащие так называемых "исключенных" (не подпадающих под общее регулирование) государственных органов. К числу  последних относятся Федеральное бюро расследований, ЦРУ, иные органы "разведывательного сообщества", Генеральное отчетное управление и ряд других федеральных ведомств.

«Законодательство делит государственных служащих на несколько категорий:

- карьерные государственные  служащие, продвигающиеся по службе  в соответствии с "системой  заслуг";

- государственные  служащие, нанимаемые на определенный  срок (до трех лет);

- государственные  служащие, нанимаемые на срок  действия чрезвычайных обстоятельств  (но не более чем на 18 месяцев);

- государственные  служащие на резервируемых должностях  перечень этих должностей ежегодно  определяется Управлением по  делам государственной службы  в тех случаях, когда необходимо  обеспечить полную политическую  беспристрастность в ведении  дел);

- не карьерные  государственные служащие (занимающие  главным образом, "патронажные"  должности).

Должности государственных  служащих делятся  на 18 категорий. Первые восемь отведены техническим исполнителям с 9 по 15 - среднему руководящему составу и вспомогательно-техническому персоналу высей квалификации; с 16 по 18- высшему руководящему составу, (В ряде министерств и ведомств, например в Государственном департаменте, установлены собственные табели о рангах.)».

Поскольку деятельность государственной службы определяется в основном профессиональной квалификацией  ее высшего звена, в дальнейшем изложении  материала мы будем рассматривать, главным образом, законодательство о высшем руководящем составе  государственной службы.

Согласно параграфу 31З2 титула 5 Свода законов США, к  высшему руководящему составу относятся  служащие:

" - руководящие  ведомствами или структурными  подразделениями органов исполнительной  власти;

- ответственные за реализацию определенных программ или проектов;

- контролирующие, оценивающие или координирующие  осуществление задач, стоящих  перед органами исполнительной  власти;

- руководящие работой государственных служащих, не отнесенных к числу персональных помощников;

- иным образом  выполняющие важные задачи принятия  политических. решений и осуществления функций управления".

Законодательство  США достаточно эффективно решает задачу ограничения неконтролируемого  роста высшего звена государственной  службы. Общая ее численность не должна превышать 10 777 человек (пар. 413 Свода  законов США). Устанавливаются должности  высшего руководящего состава следующим  образом. Каждые два года соответствующие органы исполнительной власти обращаются в Управление государственной службы с заявками на утверждение общего числа высшего руководящего состава. В обосновании указываются не только предполагаемые характер и объем управленческих задач, но и предполагаемые бюджетные ассигнования на следующие два финансовых года. Управление государственной службы проводит консультации с Административно-бюджетным управлением (входит в аппарат президента) и выносит решение по заявкам каждого из ведомств, корректируя их при необходимости. Решения Управления государственной службы публикуются в "Федерал реджистер".

Установлены ограничения  и в отношении других категорий  государственных служащих. В частности, общее число не карьерных государственных  служащих (заявки на утверждение этих должностей подаются ведомствами в  Управление государственной службы ежегодно) не должно превышать 10% от общей  численности высшего руководящего состава. А общее число государственных  служащих, нанимаемых на определенный срок, и государственных служащих, нанимаемых на срок действия чрезвычайных обстоятельств, не может превышать 5% от общей численности высшего  руководящего состава.

"Каждое лицо, состоящее на государственной  службе должно:

1) ставить преданность  высшим моральным принципам и  государству выше преданности,  отдельным лицам, партии или  государственным органам;

2) поддерживать  Конституцию, законы и постановления  Соединенных Штатов и всех  органов государственной власти  и никогда не поддерживать  тех, кто уклоняется от их  исполнения;

3) работать полное  рабочее время за дневную оплату; прилагать необходимые усилия  и старание к выполнению своих  обязанностей;

4) стараться  находить и применять наиболее  эффективные и экономичные способы  решения поставленных задач;

5) никогда не  осуществлять дискриминацию путем  предоставления кому-либо специальных  благ и привилегий, как за вознаграждение, так и без, и никогда не принимать для себя лично либо для своей семьи благ или подарков при обстоятельствах, которые могут быть истолкованы как средство воздействия на исполнение должностных обязанностей;

6) не давать  никаких обещаний, касающихся должностных  обязанностей, поскольку государственный  служащий не может выступать  как частное лицо, когда дело  касается государственной должности;

7) не вступать  ни прямо, ни косвенно в коммерческие  отношения с правительством, если  это противоречит добросовестному  исполнению должностных обязанностей

8) никогда не  использовать при исполнении  должностных обязанностей конфиденциально  полученную информацию для извлечения  личной выгоды;

9) вскрывать  случаи коррупции при их обнаружении;

10) соблюдать  эти принципы, сознавая, что государственная  должность является выражением  общественного доверия".

В случае нарушения  вышеуказанных обязанностей к государственным  служащим применяются следующие  меры дисциплинарного взыскания: замечание; выговор; понижение в должности; низкая оценка служебной деятельности; временное отстранение от работы без выплаты зарплаты до 14 дней; отпуск без содержания на срок до 30 дней; понижение  в должностной квалификации; сокращение должностного оклада; увольнение со службы. 3а некоторые виды должностных  проступков предусматривается уголовное  наказание.

Государственный служащий, в отношении которого применяются  такие меры дисциплинарного воздействия, как увольнение, временное отстранение  от работы без выплаты зарплат  до 14 дней, понижение в должностной  квалификации, сокращение должностного оклада, отпуск без содержания срок до 30 дней, имеет право:

«1) на письменное уведомление за 30 дней, за исключением  тех случаев, когда имеются основания  полагать, что государственный служащий совершил преступление, за которое  может быть в судебном порядке  назначена такая мера наказания, как лишение свободы;

2) .на достаточное  время, но не менее семи дней, подготовки объяснения в письменной  форме и предоставления тех  документов, которые подтверждают  факты, приведенные в объяснение  служащим;

3) быть представленным  адвокатом или иным доверенным  лицом;

4) на получение  в письменной форме мотивированного  решения в наиболее сжатые  сроки» (пар. 7513 Свода законов США).

Меры взыскания  могут быть обжалованы в Совет  по вопросам защиты "системы заслуг".

Государственный служащий или кандидат на занятие  должности имеет право на рассмотрение дела с участием адвоката или доверенного  лица. Рассмотрение жалоб по делам  об увольнении государственных служащих осуществляется Советом. Жалобы на иные меры взыскания рассматривается  должностными лицами Совета либо судьями  единолично. Стороны по делу представляют необходимые для его рассмотрения документы и участвуют в слушаниях. Решения о дисциплинарном взыскании  могут быть отменены, если обнаружены серьезные нарушения процедуры  при вынесении решения, если решение  подпадает под понятие запрещенной  кадровой политики и в случае когда, решение не основывается на требованиях  законодательства. Решение Совета по вопросам защиты "системы заслуг" является окончательным и может  быть оспорено в судебном порядке.