История развития делопроизводства в России

     Ревизия дел - проверка ведения дел - по «Общему  учреждению министерств» также составляла самостоятельный участок делопроизводства (2). Ревизия дел являлась функцией начальников отделений, глав департаментов; в губерниях - начальников присутственных мест и самого губернатора. Начальники отделений проверяли исполнение документов по столам и сообщали сведения главе департамента, которому предписывалось каждый месяц проводить проверку (не-)исполненных документов по настольным реестрам и представлять об этом ведомости министру. На основе этих ведомостей в конце каждого года в канцелярии составлялась общая ведомость по всем департаментам и канцелярии министерства. Ревизия дел предусматривала проверку порядка хранения документов и дел, правильности составления заголовков дел, сроков рассмотрения дел, причин задержки в рассмотрении дел. 

     Последняя стадия «производства дел» по «Общему  учреждению министерств» - отчеты (3). Законом устанавливалось три вида отчетов: 
1)отчеты в суммах; 2)отчеты в делах; 3)отчеты в «видах и предположениях».  
 Отчеты в суммах - финансовые отчеты, отчеты в делах - отчеты о деятельности, 3-ий вид представляет собой планы работы на следующий год. Отчеты готовились отделениями по своему направлению, затем обобщались в департаментах. На основе отчетов департаментов директор канцелярии составлял сводные отчеты по министерству.

     Серьезные изменения в системе управления, соответствующая перестройка системы  документирования деятельности новых  учреждений привели к изменениям формы документа. В делопроизводстве министерств появляются бланки учреждений с угловым расположением реквизитов. Бланки печатались типографским способом или писались от руки. В состав реквизитов бланка включается наименование учреждения, наименования структурных подразделений, отражающие место подразделения - автора в структуре учреждения (департамент, отделение, стол), дата документа, регистрационный индекс документа, заголовок к тексту документа (расположен практически аналогично современным документам), ссылка на поступивший документ (прототип современного реквизита «Ссылка на дату и номер входящего документа», которая не имеет пока унифицированного вида: «Ответ на №...» или: «От такого-то») и т.п. Приобретает устойчивый вид и реквизит «Адресат», появившийся еще в 18в. в коллежском делопроизводстве, - это указание должности лица в дательном падеже или наименование присутственного места. Получает определенную форму удостоверение документа: подписи и скрепы на документе включают наименование должности лица, подписавшего или скрепившего документ и его личную подпись.

     Благодаря принятой системе кодификации законодательства в Сводах законов Российской империи достаточно легко получить подробные сведения о законодательной регламентации делопроизводства учреждений любого уровня. Своды законов начинают издаваться с 1832 г. Затем, пополняясь новыми узаконениями, переиздаются в 1842, 1857 и последующие годы. Первые два тома Сводов содержат узаконения, касающиеся верховной власти, деятельности высших, центральных и местных (губернских, уездных) учреждений, включая их делопроизводство. 
 Особенностью организации делопроизводства в этот период являлась не только ее четкая законодательная регламентация, но и появление достаточно обширной делопроизводственной литературы, в том числе и работ теоретического характера. Большое значение в этот период имели письмовники - сборники образцов документов. Первые такие сборники появляются уже во второй половине 18в., а с конца 18-нач. 19 вв. начинают издаваться регулярно. Цель издания письмовников - дать полное руководство о порядке производства дел в присутственных местах с описанием «обряда делопроизводства» и приложением форм документов. Предназначались такие сборники самому широкому кругу чиновников и частных лиц, которым приходится обращаться в государственные учреждения. 
 На фоне обширной делопроизводственной литературы этого периода совершенно самостоятельное значение имеют работы Н.В.Варадинова - «Делопроизводство, или теоретическое и практическое руководство к гражданскому и уголовному, коллегиальному и одноличному письмоводству, к составлению всех правительственных и частных деловых бумаг и к ведению самих дел» (СПб., 1857) и ее переиздания с несколько измененным названием 1873 и 1887 гг.(1;129с.). Делопроизводство Н.В. Варадинов разделял на теоретическое и практическое. В теоретическом значении - это «наука, излагающая правила составления деловых бумаг, актов и самих дел»; практическое делопроизводство - это «общий порядок производства дел в присутственных местах по данным законами формам и по установившимся образам деловых бумаг».

     К предмету теоретического делопроизводства он отнес: «наружные свойства» деловых  бумаг и их «внутренние» свойства. 
В разделе о наружных свойствах документов он дает: классификацию деловых бумаг с точки зрения внешней формы:1) сношения (или отношения); 2) реестры, журналы, протоколы, ведомости, описи, отчеты, книги; 3) официальные письма; 4) записки; 5) выписки; 6) порядок написания текста документа в разного рода деловых бумагах; 7) части деловой бумаги (т.е. формуляр документа): заглавие, особенные пометки, расположение обстоятельств дела, подпись, скрепа, бланковые надписи, «кувертные» надписи; и др. К внутренним свойствам он относит стиль («слог») документов и особенности написания (орфография).

   В практическом разделе работы Н.В. Варадинова чрезвычайно ценными являются: предложенная им классификация документов (канцелярские дела и бумаги, сношения присутственных мест и «просительские» дела и бумаги), детальное описание каждой разновидности документа и образцы конкретных документов по каждой разновидности. 
 Несмотря на существенные изменения, которые претерпела система министерского делопроизводства к концу 19в. жизнь требовала более гибких форм делопроизводства и его ускорения. Для быстро меняющихся общественных отношений система министерского делопроизводства продолжала оставаться громоздкой, несмотря на то, что в последней трети 19в. начинают использоваться пишущие машинки, позволявшие ускорить письменные работы канцелярии. Появление телеграфа вызвало к жизни новый вид переписки - телеграммы, которые очень быстро сделались массовыми документами; изобретение телефона привело к появлению телефонограмм - письменной записи переданного по телефону сообщения. 
 В конце 19 - начале 20 вв. все большее внимание обращается на создание централизованной системы регистрации. 
Большая работа по упрощению делопроизводства велась в отдельных ведомствах, в частности военном, где в 1911 г. «Положением о письмоводстве и делопроизводстве в военном ведомстве» введена система упрощенного делопроизводства, сократившее количество служебных документов, устанавливалось три вида документов - рапорт, предписание, отношение. Также регламентировались случаи обмена телеграфными сообщениями, установлены четкие значения надписей, ограничивавших доступ к документам: «секретно», «не подлежит оглашению» и др. В положении устанавливался порядок применения пишущих машинок для изготовления документов, гектографов для копирования и других технических приспособлений, ускоряющих делопроизводственную обработку документов.

  Однако, работа по совершенствованию делопроизводства в военном ведомстве из-за начавшейся вскоре Первой мировой войны не была заимствована другими министерствами и ведомствами царской России, а происшедший в 1917 г. социально-политический переворот (Февральская буржуазно-демократическая, затем Октябрьская социалистическая революции) привели к полному слому государственного аппарата и созданию нового, который, хотя и усвоил многие старые традиции, но зарождался на принципиально новых основах.  

2.2. Рационализация управления и делопроизводства в 1917 - 1941 гг. 

  Представления ученых об истории становления и развития делопроизводства до октября 1917 г. сложились в достаточно четкую систему знаний.

   Советский же период нуждается в переосмыслении фактов, концепций, научной организации труда и делопроизводства в этот период.  Октябрьский переворот 1917г. кардинально изменил государственный аппарат. Всероссийский съезд Советов стал высшим органом государственной власти. В период между его съездами избирался ВЦИК - исполнительная власть. Для непосредственного управления страной образовано первое советское правительство - Совет Народных Комиссаров (Совнарком). Для руководства отдельными отраслями государственного управления постановлением Съезда были созданы первые 13 народных комиссариатов (наркоматов). 
 По составу новый аппарат принципиально отличался от старого: для работы в советских учреждениях были привлечены рабочие, солдаты и пр., не имеющие специального образования. Уровень документационного обеспечения управления понизился. 30 октября 1917 г. СНК издает декрет «О порядке утверждения и опубликования законов». Для оформления административных документов принято постановление СНК от 2 марта 1918г. «О форме бланков государственных учреждений», в котором перечислялись обязательные реквизиты бланка документов. В период становления советского государственного аппарата много внимания уделялось упрощению и рационализации делопроизводства. Так, 8 декабря 1918 г. Совет рабочей и крестьянской обороны издал постановление «О точном и быстром исполнении распоряжений центральной власти и устранении канцелярской волокиты». Изменения в новом проекте касались лишь исключения устаревших канцелярских шаблонов при составлении текстов документов и т.п.). При оценке этого периода надо учитывать тяжелые условия Гражданской войны. Классовые битвы не способствовали упорядочению деятельности аппарата, а упорная борьба с бюрократизмом не могла привести к ощутимым положительным результатам. Тем не менее, период 20-х гг. можно считать наиболее благотворным с точки зрения: 
организации исследований в области управления, научной организации труда (НОТ) и делопроизводства; вышедших наиболее важных нормативно-методических документов в сфере документационного обеспечения управления (ДОУ); практики работы ведомств по документированию управленческой деятельности «общего делопроизводства» и специальных систем документации. Общественно-политическая и научная жизнь России 20-х гг. изобилует противоречиями. С одной стороны, пресечение деятельности видных ученых, с другой - активная и успешная работа теоретиков и практиков управления (Гастев А.К., Керженцев П.М., Богданов A.A., Витке и др.), существование нескольких вполне самостоятельных школ управленческой мысли. Например, возьмем направление, возглавляемое Керженцевым П.М. (создателем в 1923 г. и руководителем самой массовой общественной организации в стране - Лиги «Время», в дальнейшем переименованной в Лигу «НОТ» - 1924 г.). Керженцев П.М. сделал в своих исследованиях важный вывод о перенесении универсальных организационных принципов деятельности объектов из одной сферы в другую. Он писал: «... опыт военный в какой-то мере использовать в промышленности или организационные методы индустрии использовать в деле культурной работы и т. д.» Исходной методологической посылкой их теоретических построений и практической рационализаторской деятельности явилось утверждение о наличии общих черт в производственных и управленческих процессах. Институт издавал рекомендации по улучшению делопроизводства в аппарате управления. Организационно-научная деятельность по оптимизации в сфере управления была закреплена нормативными документами и созданием целой сети общественных организаций, занимавшихся вопросами НОТ и делопроизводства. Так, в 1922 г. при общем управлении НК РКИ СССР создан отдел нормализации, состоящий из пяти секций. В частности, в секции делопроизводства занимались совершенствованием структуры делопроизводственных служб в партийном и государственном аппарате, рационализацией контроля исполнения, разработкой обоснованных норм выработки для отдельных категорий управленческих работников. Для координирования работы по НОТ в масштабах всей страны в декабре 1923 г. образован Совет научной организации труда, производства и управления (СовНОТ). По Положению о Совете, утвержденному 26 декабря 1923 г., он стал постоянно действующим совещательным органом при коллегии НК РКИ СССР и был призван вырабатывать основные принципы техники администрирования и научной организации управления, в частности его документационного обеспечения. В середине 20-х гг. дополнительно создаются две новые крупные организации: 1 января 1925 г. Оргстрой, а в феврале 1926 г. Государственный институт техники управления (ИТУ). Наиболее интересные и перспективные разработки проблем делопроизводства велись в ИТУ по следующим основным направлениям: документооборот учреждений и методы его оптимизации; способы регистрации документов, выбор рациональных методов учета документации; контроль исполнения документов; хранение документов. 
 В результате детального обследования учреждений создавался проект реорганизации общего делопроизводства, состоящий из двух основных частей. Первая содержала краткую характеристику существующего положения дел в организации; во второй - намечались конкретные пути реорганизации и улучшения деятельности делопроизводства. Описание делопроизводства велось в соответствии со стадиями обработки документов: прием, регистрация, разметка корреспонденции, курьерская связь, порядок исполнения и контроль, отправка документации. В проекте «новой системы делопроизводства» ИТУ излагались следующие общие принципы оптимизации деятельности обследуемых объектов: организация делопроизводства должна быть единой для всего учреждения; регистрация документов должна быть однократной и производиться в самой упрощенной форме; отказ, где возможно, от регистрации; количество инстанций, через которые проходит каждый документ, сокращается до минимума; справочная работа обеспечивается с наименьшей затратой энергии и времени; контроль исполнения документов должен быть проверкой по существу, не носить формальный характер; наблюдение, руководство и ответственность за постановку делопроизводства возлагается на определенное лицо. 
После изложения общих принципов давались конкретные рекомендации по совершенствованию делопроизводства для обследуемого объекта. ИТУ и Центрархивом РСФСР подготовлены «Правила постановки архивной части делопроизводства в государственных, профессиональных и кооперативных учреждениях и предприятиях РСФСР», изданные в 1928 г. В них давались рекомендации по составлению перечней категорий и дел, циркулирующих в учреждениях, и правила их уничтожения (для документов с истекшими сроками хранения).

  Важным этапом в развитии проблем делопроизводства можно считать специальное структурное подразделение - Кабинет стандартизации, организованный в ИТУ. Им были разработаны стандарты служебных писем, телеграмм, телефонограмм, протоколов, извещений и др.  Стандартизировались материалы, применяемые в делопроизводстве (бумага, чернила, ленты для пишущих машинок и т.п.); средства и предметы конторского труда, включая офисную мебель. Также значительным этапом является подготовленный ИТУ проект «Общих правил документации и документооборота» (издан в 1931 г.). Предполагалось ввести «Общие правила» в качестве типовых и единых для всех учреждений. Основным исполнительным органом по реализации всех делопроизводственных операций, должен был стать секретариат. В «Правилах» определялись функции работников секретариата, их обязанности и содержание работ. К сожалению, «Правила» не были доработаны по отзывам учреждений и окончательно утверждены. ИТУ ликвидировали в апреле 1932г. 
 В 30-е гг. формируется и укрепляется централизованная административно-командная система управления, исключающая возможность рассмотрения альтернативных подходов к организации государственного делопроизводства. В результате рушатся структуры, занимавшиеся исследованиями вопросов НОТ и делопроизводства. Конституция 1936 г. существенно изменила политическую систему, иерархию и полномочия высших органов власти. Верховный Совет СССР стал высшим и единственным законодательным органом, таких прав лишились Съезд Советов СССР, ЦИК СССР и его Президиум, СНК СССР. Установилась жесткая система полномочий в издании определенных видов документов для каждой иерархической структуры. Указанные нововведения упростили и упорядочили процессы документирования в высших эшелонах власти. Отсутствие единого методического центра по координированию работы учреждений в области управления и делопроизводства, разнобой в деятельности ведомств и организаций в вопросах документирования поставили на повестку дня проблему концентрации в общегосударственном масштабе научных сил и их организационного оформления. В 1941 г. собирается Первое межотраслевое совещание по оргтехнике. В проекте программы, выдвинутой участниками совещания, нашли широкое отражение следующие вопросы документационного обеспечения управления: создание организационно-методического центра для руководства постановкой делопроизводства; разработка нормативной базы деятельности служб делопроизводства; механизация труда «канцелярских» работников; проведение унификации и трафаретизации управленческой документации; установление единой системы подготовки и переподготовки работников делопроизводства; создание всесоюзного научно-исследовательского института для разработки комплекса проблем документационного обеспечения. 
 Однако практической реализации выдвинутой программы помешала начавшаяся Великая Отечественная Война.