Система министерского «исполнительного» делопроизводства

     Все поступающие в министерство дела делились на три категории: текущие  дела - донесения, ведомости, представления, переписка; чрезвычайные дела - для их решения требовалось принятие новых постановлений, или дела по обнаруженным злоупотреблениям; дела срочные. Дела чрезвычайные и срочные рассматривались в первую очередь.

     О поступивших делах министру докладывал директор его канцелярии, директору  департамента - правитель дел канцелярии департамента. Эта стадия являлась, по сути, предварительным рассмотрением дела и не влекла за собой никаких решений, но определяла дальнейший ход бумаги в министерстве. Общий порядок движения дел в министерствах строго регламентировался, и редкое дело могло избежать участи пройти весь путь его подготовки и рассмотрения - от отдельного стола в составе того или иного отделения, через директора департамента, а нередко и общего присутствия департамента или объединенного присутствия нескольких департаментов до министра, а иногда и совета министра, смотря по сложности дела. Это касалось и дел, поступавших на имя министра и решавшихся его властью. Кроме того, первоначально в министерском делопроизводстве преобладал «коллежский» порядок составления документов, при котором рассмотрение каждого вопроса требовало повторения «слово в слово» всех предыдущих документов. Дела при этом достигали огромных размеров. С течением времени (примерно к середине XIX в.) сложился новый порядок изложения дела в форме краткой записки - изложения только самого существа вопроса. Все это превращало документооборот учреждений в сложный иерархически организованный процесс, длительный по времени, учитывая, что основными инструментами канцелярии были перо и бумага, а единственной системой регистрации - журнальная.

     Документы, создававшиеся в процессе «производства дела» можно разделить на две группы: документы, составлявшие внутреннее делопроизводство учреждения (записки, справки, выписки, журналы заседаний, регистрационные журналы, настольные реестры), и документы, поступавшие в учреждение из других учреждений и отправлявшиеся в другие учреждения, в том числе – «исполнительные бумаги».

     Поскольку еще в последней четверти XVIII в. сложилась «иерархия властей и мест», определившая систему взаимоотношений учреждений различных типов, то министерскому делопроизводству ничего не оставалось, как «вписаться» в эту систему, что и произошло. От вышестоящих учреждений министерства получали: от императора - указы, повеления; от Государственного совета - высочайше утвержденные мнения; от Сената - сенатские указы; от Комитета министров - выписки из журналов заседаний. Министры в вышестоящие инстанции направляли высочайшие доклады, мнения, предложения, представления. С равными учреждениями министерства обменивались посредством отношений, сообщений, официальных писем. Подведомственным местам и лицам направляли предписания министров, от них получали рапорты, донесения, представления. Таким образом, система министерского делопроизводства дополнила сложившуюся еще в конце XVIII в. систему документирования местных учреждений.

     Самостоятельную стадию «производства дела» составляла «отправка дел», включавшая регистрацию отправляемых документов в журналах и непосредственно отправку. До середины XIX в., когда в России появились почтовые конверты и марки, законом предусматривалось, что все исходящие бумаги должны отправляться в виде пакетов - документ складывался в виде конверта и запечатывался сургучной печатью.

     Для регистрации документов, направляемых в вышестоящие учреждения и подчиненным  местам и лицам, существовали отдельные  журналы. Особенность последних состояла в том, что они предусматривали запись сведений (об исполнении отправленной бумаги), которые обязано было сообщать каждое присутственное место особыми рапортами. По существу эти сведения использовались для контроля исполнения документов, поскольку дело не считалось завершенным, пока не было получено рапорта об исполнении или о невозможности исполнить решение по каким-либо причинам.

     Ревизия дел - проверка ведения дел - по «Общему учреждению министерств» составляла самостоятельный участок делопроизводства. Ревизия дел являлась функцией начальников отделений, директоров департаментов; в губерниях - начальников присутственных мест и самого губернатора. Начальники отделений проверяли исполнение документов по столам и сообщали сведения директору департамента, которому предписывалось каждый месяц проводить проверку исполненных и неисполненных документов по регистрационным журналам и настольным реестрам и представлять об этом ведомости министру. На основе этих ведомостей в конце каждого года в канцелярии составлялась общая ведомость по всем департаментам и канцелярии министерства. Ревизия дел предусматривала проверку порядка хранения документов и дел, правильности составления заголовков дел, сроков рассмотрения дел, причин задержки в рассмотрении дел.

     Последняя стадия «производства дел» по «Общему  учреждению министерств» - отчеты. Законом устанавливалось три вида отчетов: отчеты в суммах, отчеты в делах и отчеты в «видах и предположениях». Отчеты в суммах являлись финансовыми отчетами, отчеты в делах - отчетами о деятельности, последние отчеты представляли собой планы работы на следующий год. Отчеты готовились отделениями, каждым по своему направлению, затем обобщались в департаментах. На основе отчетов департаментов директор канцелярии составлял сводные отчеты по министерству.

     Серьезные изменения в системе управления, соответствующая перестройка системы  документирования деятельности новых  учреждений привели к изменениям формы документа. В делопроизводстве министерств появляются бланки учреждений с угловым расположением реквизитов. Бланки печатались типографским способом или писались от руки. В состав реквизитов бланка включается наименование учреждения, наименования структурных подразделений, отражающие место подразделения - автора в структуре учреждения (департамент, отделение, стол). Дата документа также включается в состав реквизитов бланка, как и регистрационный индекс документа Занимает свое обособленное место заголовок к тексту документа, располагаясь непосредственно под реквизитами бланка. Появляется и ссылка на поступивший документ, которая не имеет пока унифицированного вида и может выглядеть по-разному.

     Приобретает устойчивый вид и реквизит «Адресат», появившийся еще в XVIII в. в коллежском делопроизводстве, - это указание должности лица в дательном падеже или наименование присутственного места. Получает определенную форму удостоверение документа: подписи и скрепы на документе включают наименование должности лица, подписавшего или скрепившего документ и его личную подпись.

     На  протяжении всего XIX и начала XX вв. осуществляется законодательная регламентация делопроизводства высших, центральных и местных учреждений. Благодаря принятой в то время системе кодификации законодательства в Сводах законов Российской империи достаточно легко получить подробные сведения о законодательной регламентации делопроизводства учреждений любого уровня. Своды законов начинают издаваться с 1832 г. Затем, пополняясь новыми узаконениями, переиздаются в 1842, 1857 и последующие годы. Первые два тома Сводов содержат узаконения, касающиеся верховной власти, деятельности высших, центральных и местных учреждений, включая их делопроизводство.

     Особенностью  организации делопроизводства в этот период являлась не только ее четкая законодательная регламентация, но и появление достаточно обширной делопроизводственной литературы, в том числе и работ теоретического характера. Большое значение в этот период имели письмовники - сборники образцов документов. Первые такие сборники появляются уже во второй половине XVIII в., а с конца XVIII - начала XIX вв. начинают издаваться регулярно. Известно более ста таких сборников, изданных до 1917 г.

     Цель  издания сборников образцов документов - дать полное руководство о порядке  производства дел в присутственных местах с описанием «обряда делопроизводства» и приложением форм документов. Предназначались такие сборники самому широкому кругу чиновников и частных лиц, которым приходится обращаться в государственные учреждения.

     На  фоне обширной делопроизводственной литературы этого периода совершенно самостоятельное значение имеют работы Н.В.Варадинова – «Делопроизводство, или теоретическое и практическое руководство к гражданскому и уголовному, коллегиальному и одноличному письмоводству, к составлению всех правительственных и частных деловых бумаг и к ведению самих дел».

     Делопроизводство  Н.В. Варадинов разделял на теоретическое  и практическое. В теоретическом  значении - это «наука, излагающая правила составления деловых бумаг, актов и самих дел»; практическое делопроизводство - это «общий порядок производства дел в присутственных местах по данным законами формам и по установившимся образам деловых бумаг». К предмету теоретического делопроизводства он отнес: «наружные свойства» деловых бумаг и их «внутренние свойства».

     В разделе о наружных свойствах  документов он дает:

        классификацию деловых бумаг с точки зрения внешней формы:

          1. сношения (или отношения);

          2. реестры, журналы,  протоколы, ведомости, описи, отчеты, книги;

          3. официальные письма;

          4. записки;

          5. выписки;

        - порядок написания текста документа  в разного рода деловых бумагах;

        - части деловой бумаги (т.е. формуляр  документа): заглавие, особенные пометки,  расположение обстоятельств дела, подпись, скрепа, бланковые надписи, "кувертные" надписи;

        - титулы и формулы обращения  к разным особам и другие  вопросы.

     К внутренним свойствам он относит стиль («слог») документов, особенности написания, принятые в деловых бумагах.

     В практическом разделе работы Н.В. Варадинова чрезвычайно ценными являются: предложенная им классификация документов, детальное описание каждой разновидности документа и образцы конкретных документов по каждой разновидности, составляющие более половины его объемного труда.

     Несмотря  на существенные изменения, которые  претерпела система министерского  делопроизводства, особенно в начальный  период своего становления, к концу XIX в. жизнь требовала более гибких форм делопроизводства и его ускорения. Для быстро меняющихся общественных отношений система министерского делопроизводства продолжала оставаться громоздкой и неповоротливой, несмотря на то, что в последней трети XIX в. сначала в делопроизводстве военного ведомства, а затем и в гражданских министерствах и учреждениях начинают использоваться пишущие машинки. Их появление стало поистине революционным шагом в документировании деятельности учреждений. Оно ускорило все письменные работы канцелярии, позволило одновременно изготавливать несколько копий документов, существенно сократив объем рукописных работ. Более того, машинописный текст приобрел более компактную форму, за счет чего сократился объем документов.

     Появление телеграфа вызвало к жизни  новый вид переписки -телеграммы, которые очень быстро сделались  массовыми документами; изобретение  телефона привело к появлению  телефонограмм - письменной записи переданного  по телефону сообщения.

     В конце XIX - начале XX вв. все большее внимание обращается систему регистрации, на необходимость ее упрощения за счет ее централизации. Эта идея в корне противоречила идее, заложенной в «Обшем учреждении министерств», в соответствии с которым создавалось множество пунктов регистрации документов в учреждении.

     Большая работа по упрощению делопроизводства велась в отдельных ведомствах, в  частности военном, где в 1911 г. «Положением о письмоводстве и делопроизводстве в военном ведомстве» введена система упрощенного делопроизводства. Положение упрощало технику переписки, сокращало количество служебных документов. Для письменных взаимоотношений чиновников военного ведомства устанавливалось три вида документов - рапорт, предписание, отношение. Регламентировались случаи обмена телеграфными сообщениями, установлены четкие значения надписей, ограничивавших доступ к документам: «секретно», «не подлежит оглашению», «спешно» и другие. В положении устанавливался порядок применения пишущих машинок для изготовления документов, гектографов для копирования и других технических приспособлений, ускоряющих делопроизводственную обработку документов.

     Однако  работа по совершенствованию делопроизводства в военном ведомстве из-за начавшейся вскоре Первой мировой войны не была заимствована другими министерствами и ведомствами царской России, а происшедший в 1917 г. социально-политический переворот - сначала Февральская буржуазно-демократическая, затем Октябрьская социалистическая революции привели к полному слому государственного аппарата и созданию нового, который, хотя и усвоил многие старые традиции, но зарождался на принципиально новых основах. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

     Заключение

     Из вышеизложенного становится понятно, что к концу XVII века в России появились служилые люди, которые стали профессионально заниматься документированием управления по установленным правилам, а в деятельности приказов появились предписания по содержанию и оформлению документов, порядок движения документов внутри приказов и между ними. Сформировались виды управленческих документов, сложилась определенная система регистрации документов, зародилось архивное дело. Приказное делопроизводство сыграло очень важную роль в формировании системы российского делопроизводства. Но все-таки делопроизводство этого периода основывалось на нормах обычного права, а не регулировалось специальным законом. А сам система приказов была очень сложной многоступенчатой структурой, которая функционировала с небольшими сбоями, в результате чего стали образовываться новые приказы. Чем больше появлялось учреждений, тем, по идее, меньше у каждого из них должно быть функций. Но приказы отпочковывались и росли, компетенция каждого их них росла, и рос штат их обслуживавший.