Этапы становления иститута местного самоуправления в современной России

Земские и городские  органы самоуправления не подчинялись местной правительственной администрации, однако свою деятельность они осуществляли под контролем правительственной бюрократии в лице министра внутренних дел и губернаторов. В пределах своих полномочий земские и городские органы самоуправления были самостоятельны. Закон определял случаи и порядок, в которых их действия и распоряжения подлежали утверждению и контролю правительственных органов.

Таким образом, существовало две системы управления на местах: 1) государственное управление; 2) земское, городское самоуправление.

Разработчики Положения 1864 г., как и Городового положения 1870 г., находились под значительным влиянием общественно-хозяйственной теории самоуправления, трактуя земские учреждения как общественные по своей сути органы (отличные от государственных органов), решающие общественно-хозяйственные вопросы местной жизни.

1.2 Государственная власть и управление в городах в советский период

Характер и направленность процессов организации власти на местах коренным образом изменились после октября 1917 г. Был взят курс на ликвидацию старых органов местного самоуправления. Конечно, сразу одним ударом уничтожить их было нельзя, особенно в тех районах, где новые органы власти — Советы — только еще создавались.

К этому времени почти  всюду органы земского и городского самоуправления оказались упраздненными.

В первые месяцы строительства советской государственности доминировала местная автономия. Местные Советы не признавали никакого вмешательства со стороны центра: «Вся власть на местах» — таков был их лозунг. Это было время появления областных, губернских и даже уездных республик во главе с собственными СНК (Советами народных комиссаров).

В соответствии с Конституцией система местных органов государственной власти включала областные, губернские (окружные), уездные (районные) и волостные съезды Советов, городские и сельские Советы, а также избираемые ими исполнительные комитеты. Городские и сельские Советы избирались непосредственно населением. Съезды Советов формировались на основе многостепенных выборов.²

После принятия Конституции  СССР 1936 г. и Конституции РСФСР 1937 г. все звенья представительной системы  в Российской Федерации, как и  в других союзных республиках, стали избираться на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Система съездов Советов была упразднена: все представительные местные органы государственной власти стали именоваться Советами.

Исполнительными и распорядительными органами местных Советов являлись избираемые ими исполнительные комитеты в составе председателя, заместителей председателя, секретаря и членов.

Местные Советы, за исключением  поселковых и сельских Советов, образовывали также отделы и управления исполнительных комитетов, которые подчинялись в своей деятельности как Советам и их исполнительным комитетам, так и соответствующим вышестоящим органам государственного управления.

Депутаты местных Советов отчитывались о своей работе перед избирателями, коллективами и общественными организациями, выдвинувшими их кандидатами в депутаты. Депутат мог быть отозван по решению большинства избирателей округа.

Высшим организационным  принципом построения и функционирования системы Советов являлся демократический централизм, допускающий формально самостоятельность и инициативу местных органов власти, но в Действительности проявляющийся в жесткой централизации и концентрации государственной власти. В соответствии с этим принципом в ведении вышестоящих Советов находились нормотворчество и планово-регулирующая деятельность. Вышестоящие Советы осуществляли руководство деятельностью нижестоящих органов государственной власти. Их акты были обязательны для исполнения нижестоящими советскими органами власти. Вышестоящие Советы вправе были отменять противоречащие закону решения нижестоящих Советов, которые были им подотчетны и подконтрольны.

Однако местные Советы так и не обрели качеств «работающих  корпораций», т.е. органов, самостоятельно решающих вопросы местной жизни, фактически реализующих свои конституционные полномочия, позволяющие осуществлять не только нормотворческую, но и управленческую функцию. Реальная власть на местах находилась в руках аппарата партийных органов, волю которых выполняли Советы.

В конце 80-х гг. предпринимались  попытки улучшить организационную  структуру Советов: были созданы президиумы местных Советов, которые должны были осуществлять некоторые функции, ранее принадлежавшие исполкомам (подготовка сессий Советов, координация работы постоянных комиссий Советов, учеба депутатов и др.). Однако разрешить проблемы соотношения функций и полномочий президиумов местных Советов и исполкомов оказалось довольно сложно в изменившихся условиях политической жизни страны. В ряде случаев Советы ликвидировали исполнительные комитеты, делегируя исполнительные и распорядительные функции президиуму Совета.³

9. апреля 1990 г. был принят Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», который определил основные направления развития местных органов власти, принципы их формирования и деятельности как органов самоуправления, самоорганизации граждан. В соответствии с ним основным звеном в системе местного самоуправления должны были стать местные Советы как представительные органы власти. На своей территории Советы были вправе координировать деятельность всей системы местного самоуправления. Они образовывали свои органы, определяли их полномочия в соответствии с законами, самостоятельно устанавливали их структуру и штаты. Закон ввел понятие «коммунальная собственность». К коммунальной собственности относилось имущество, передаваемое безвозмездно Союзом СССР, союзными и автономными республиками, иными субъектами, а также имущество, создаваемое или приобретаемое местным Советом за счет принадлежащих ему средств.

С принятием Закона РСФСР  от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР» начался процесс реформирования местных органов власти и системы местного самоуправления.

В результате были сделаны первые шаги на пути утверждения принципиально иных начал организации управления на местном уровне, нежели те, что были свойственны советской организации власти. Однако местное самоуправление, декларированное в упомянутых законах, не было обеспечено ни в материальном, ни в организационном, ни, в должной мере, в правовом отношении.

Таким образом, мы видим, что в советский период развитие местного самоуправления значительно затормаживалось деятельностью исполкомов, обкомов и других органов управления на местах.

2. АНАЛИЗ ОБЩИХ  ОСНОВ И ПОЛНОМОЧИЙ МЕСТНОГО  САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

2.1 Конституционно - правовые основы местного самоуправления

Местное самоуправление является формой народовластия, обеспечивающей защиту совместных интересов граждан, проистекающих из проживания на определенной локальной территории, из необходимости и неизбежности взаимодействия жителей этой территории.

Конституция Российской Федерации содержит ряд концептуальных положений, принципиально отличающих настоящее государственное устройство России от ранее существовавшего в части вопросов осуществления местного самоуправления. В первую очередь к указанным положениям относятся конституционные нормы, устанавливающие:

1. гарантированность местного самоуправления со стороны государства (статьи 12, 133);
2. самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий (статьи 12, 130, 131, 132);
3. организационную обособленность местного самоуправления от системы органов государственной власти (статья 12);
4. осуществление местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций (статья 131);
5. возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями при условии передачи необходимых для реализации передаваемых полномочий материальных и финансовых средств (статья 132).⁴

Конституцией Российской Федерации также названы важнейшие вопросы местного значения: управление муниципальной собственностью, формирование, утверждение и исполнение местных бюджетов, установление местных налогов и сборов, осуществление охраны общественного порядка. Федеральные и региональные законы относят к вопросам местного значения также иные вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования. Кроме того, муниципальные образования вправе принимать к рассмотрению вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти.

Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.

Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается только с учетом мнения населения соответствующих территорий.

Гарантиями местного самоуправления являются право на судебную защиту, право на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, а также запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.

Принятая в 1993 году Конституция  Российской Федерации создала необходимую конституционно-правовую основу для самостоятельного решения местными сообществами вопросов местного значения, а также для реализации коллективных интересов граждан, связанных с местом их проживания.

В развитие конституционных  норм разработан и принят основополагающий нормативный правовой акт, регламентирующий осуществление местного самоуправления в Российской Федерации, - Федеральный закон от 6 октября 2003 года №131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а также ряд федеральных законов, регламентирующих вопросы проведения муниципальных выборов и местных референдумов, финансово-бюджетной деятельности местного самоуправления, организации муниципальной службы, деятельности муниципальных образований как субъектов гражданско-правовых отношений. Российской Федерацией ратифицирована Европейская хартия местного самоуправления.

На территориях большинства  субъектов Российской Федерации  проведены муниципальные выборы, и местное самоуправление осуществляется в формах, соответствующих требованиям Конституции Российской Федерации и федерального законодательства. Успешное строительство экономически развитого федеративного государства, достижение политической и общественной стабильности невозможны без согласованной деятельности всех уровней власти. Разграничение компетенции между федеральными, региональными и муниципальными органами власти должно осуществляться с учетом особенностей соответствующей территории (географических, экономических, демографических, этнических и других), чтобы конкретные полномочия возлагались на органы власти, способные максимально эффективно их осуществлять.

Нормативные правовые акты в отношении местного самоуправления подразделены на три группы.

Первую группу составляют нормативные правовые акты федерального значения. К ним относятся: Конституция Российской Федерации, федеральные законы, нормативные правовые акты Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты (например, постановления Государственной Думы Российской Федерации, имеющие нормативный характер, постановления Конституционного суда Российской Федерации и т. д.) [16, стр. 121]

Вторую группу составляют нормативные правовые акты субъектов  Российской Федерации. К ним относятся конституции, уставы, законы, а также нормативные правовые акты исполнительных органов государственной власти и должностных лиц субъектов Российской Федерации [16, стр. 89].

Третью группу составляют нормативные правовые акты, принимаемые  в системе местного самоуправления. К ним относятся решения, принятые на местном референдуме, сходе граждан, решения представительных и исполнительных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления. Например, уставы муниципальных образований, положения о бюджетном устройстве и бюджетном процессе, положения о структуре органов местного самоуправления, о порядке управления муниципальной собственностью являются нормативными правовыми актами, составляющими правовую основу местного самоуправления.

Устав муниципального образования  является важным нормативным правовым актом, входящим в правовую основу местного самоуправления.

Каждое муниципальное образование должно иметь свой устав, разработанный на основе действующего законодательства о местном самоуправлении.

Федеральный Закон "Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 8 ч. 2) установил, что устав муниципального образования принимается представительным органом местного самоуправления или населением непосредственно. Данная норма нашла воспроизведение во всех законах о местном самоуправлении субъектов Российской Федерации.

Практическая реализация норм законов о принятии уставов муниципальных образований свидетельствует о наличии двух тенденций. В одних субъектах Российской Федерации и ряде муниципальных образований уставы приняты представительными органами местного самоуправления. В других уставы муниципальных образований приняты гражданами на местных референдумах (Красноярский, Приморский, Ставропольский края, Архангельская, Вологодская, Волгоградская, Ивановская, Камчатская и другие области).