Этапы становления иститута местного самоуправления в современной России

Очевидно, что такой  подход будет все в большей  степени повышать интерес граждан к законотворческому процессу, к организации управления территорией. По сути дела, люди сами создают «малую конституцию» для своей «малой Родины», судьба которой им небезразлична.

 

2.2 Органы и  должностные лица местного самоуправления, их полномочия

 

В структуру органов  местного самоуправления согласно Федеральному закону N 131-ФЗ входят представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, а также иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

^{Представительный орган поселения состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах. Представительный орган поселения не формируется, если численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составляет менее 100 человек. В этом случае полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан.}

^{Представительный  орган муниципального района:}

^{1) может состоять  из глав поселений,  входящих в состав  муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной, независимо от численности населения поселения, нормой представительства;}

^{2) может избираться  на муниципальных  выборах на основе  всеобщего равного  и прямого избирательного  права при тайном  голосовании.} 

^{Численность депутатов  представительного  органа поселения, в  том числе городского округа, определяется уставом муниципального образования и не может быть менее: 7 человек — при численности населения менее 1000 человек; 10 человек — при численности населения от 1000 до 10 000 человек; 15 человек — при численности населения от 10 000 до 30 000 человек; 20 человек — при численности населения от 30 000 до 100 000 человек; 25 человек — при численности населения от 100 000 до 500 000 человек; 35 человек — при численности населения свыше 500 000 человек.}

^{Численность депутатов  представительного  органа муниципального района определяется уставом муниципального района и не может быть менее 15 человек.}

^{В исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находятся:}

• ^{принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений;}
• ^{утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;}
• ^{установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах;}
• ^{принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;}
• ^{определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;}
• ^{определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений;}
• ^{определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;}
• ^{определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;}
• ^{контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения.}
• ^{Иные полномочия представительных органов муниципальных образований определяются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований.5}

^{Глава местной  администрации - глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования.}

^{Условия контракта  для главы местной  администрации поселения утверждаются представительным органом поселения, а для главы местной администрации муниципального района или городского округа — соответственно представительным органом муниципального района или городского округа.}

^{Глава муниципального образования - высшее должностное лицо муниципального образования, которое наделяется уставом муниципального образования собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.}

^{Глава муниципального образования в  соответствии с уставом  муниципального образования:}

^{1) избирается  на муниципальных  выборах либо представительным  органом муниципального  образования из  своего состава;} 

^{2) в случае  избрания на муниципальных  выборах либо входит  в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и является его председателем, либо возглавляет местную администрацию;}

^{3) в случае  избрания представительным  органом муниципального  образования является председателем представительного органа муниципального образования;}

^{4) не может  быть одновременно председателем представительного органа муниципального образования и главой местной администрации;}

^{5) в случае  формирования представительного  органа муниципального  района из выборных  лиц местного самоуправления  поселений является  председателем представительного органа муниципального района.}

^{Глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования.}

^{Глава муниципального образования в пределах полномочий, установленных Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»:}

^{1) представляет  муниципальное образование  в отношениях с  органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования;}

^{2) подписывает  и обнародует в  порядке, установленном  уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования;}

^{3) издает в  пределах своих  полномочий правовые  акты;}

^{4) вправе требовать  созыва внеочередного  заседания представительного  органа муниципального образования.}

^{Местная администрация  - исполнительно-распорядительный орган муниципального образования - наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения  и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.}

^{Местной администрацией руководит глава  местной администрации  на принципах единоначалия.}

^{Контрольный орган  муниципального образования (см. «муниципальное образование») — контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и др. — образуется в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.}

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

3. ПРОБЛЕМЫ И НАПРАВЛЕНИЯ  СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ СИСТЕМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

 

3.1 Проблемы совершенствования системы местного самоуправления в Российской Федерации

 

Нормативная база российского местного самоуправления достаточно определенно задает параметры его функционирования как института, наиболее тесно связанного с народом, формирующегося и действующего по прямому мандату снизу. Тем не менее, существуют серьезные проблемы, связанные с неполным соответствием практики организации и осуществления местного самоуправления в Российской Федерации конституционным принципам, заложенным в основу этой сферы общественных отношений.

Выделяют следующие  проблемы развития местного самоуправления в Российской Федерации:

- финансовая слабость  местного самоуправления, разрыв  между возлагаемыми на него обязанностями и их ресурсным обеспечением; невозможность по финансовым соображениям выполнять свои обязательства перед населением подрывает авторитет местной власти, зачастую дестабилизируя обстановку на местах;

- слабость гражданского  общества, низкий уровень общественной  активности, низкая правовая культура населения, дефицит знаний о сущности и возможностях самоуправления;

- сопротивление бюрократии всех уровней, которая видит в местном самоуправлении угрозу своему благополучию, привычным методам управления;

- недооценка важности  реформы местного самоуправления, вылившаяся в неурегулированность межбюджетных отношений;

- дефицит квалифицированных кадров в системе самоуправления, особенно в сельской местности.

Одна из самых острых проблем – несоответствие объема полномочий органов местного самоуправления имеющимся в их распоряжении материально-финансовым ресурсам. Экономическая и финансовая база большинства муниципальных образований недостаточна для осуществления функций местного самоуправления.

Следует иметь в виду, что полномочия органов местного самоуправления в различных сферах общественной жизни разбросаны во многих отраслевых законодательных актах, в том числе кодифицированного характера. Так, полномочия органов местного самоуправления в земельной сфере закреплены в Земельном кодексе РФ от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ (с послед. изм.), полномочия в сфере охраны атмосферного воздуха – в Федеральном законе от 4 мая 1999 г. № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха», в сфере гражданской обороны – в Федеральном законе от 12 февраля 1998 г. № 28-ФЗ «О гражданской обороне» и т.д.

Кроме того, вопросы реализации полномочий органов местного самоуправления в разных сферах урегулированы в различных актах федеральных министерств и ведомств.

Не обеспечена полная и повсеместная реализация установленной  Конституцией и законами Российской Федерации системы гарантий местного самоуправления, таких, как запрет на ограничение прав местного самоуправления, обязательность решений, принятых гражданами путем прямого волеизъявления, органами и должностными лицами местного самоуправления, а также судебная защита местного самоуправления.

Существует серьезная проблема внутренних противоречий нормативных положений, превышения компетенции и присвоения "не своих" предметов ведения органами и должностными лицами субъектов Федерации и муниципальных образований. Прокуратура, призванная осуществлять надзор за законностью в стране, не в состоянии отследить все нарушения. Система конституционного правосудия, формируемая в субъектах Российской Федерации, пока недостаточно окрепла, чтобы сказать свое слово в многочисленных конфликтах региональных и местных властей. Да и не всегда может в условиях противоречивости федерального законодательного поля.

Имеющиеся проблемы можно  систематизировать следующим образом:

1. Размытость и неконкретность многих правовых норм, вызванная прежде дефицитом собственного опыта в построении системы новых демократических отношений общества и государства в условиях рыночной экономики. Так, в 1994 -1995 гг., когда создавались нормы Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», было объективно трудно выработать оптимальные подходы к определению территории муниципального образования, описать функции, полномочия, принципы организации органов местного самоуправления, механизм осуществления внешних связей и т.д.
2. Несогласованность с рядом базовых законов, принятых позднее. Существующее законодательное обеспечение деятельности органов местного самоуправления формировалось в середине 90-х годов в условиях отсутствия целостной системы законодательства, регулирующего государственное устройство федерального и регионального уровня, экономическую и гражданско-правовую сферы. Принятые позже федеральные законы фактически отменили некоторые статьи Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Например, так произошло со статьями, определяющими финансово-экономические основы местного самоуправления, в особенности с введением в действие Бюджетного и Налогового кодексов.
3. Юридическая некорректность уставов муниципальных образований. Важной функцией местного самоуправления является нормотворчество. Однако органы местного самоуправления, как правило, испытывают дефицит специалистов, необходимых для глубокой проработки юридических вопросов. Поэтому официальные акты органов местного самоуправления, прежде всего уставы, часто отличаются низким качеством, а нередко – и юридической безграмотностью, не соответствуют как федеральному, так и региональному законодательству. В результате муниципальные образования оказываются не в состоянии пройти стадию государственной регистрации. Так, в Южном федеральном округе это не удалось 35 % муниципальных образований. Более того, во многих муниципальных образованиях уставы до настоящего времени вообще отсутствуют (в Дальневосточном федеральном округе такова ситуация более чем в 3 % муниципальных образований).
4. Отсутствие четких принципов разграничения полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления. Статья 6 Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не смогла исчерпывающим образом определить вопросы местного значения и полномочия по их реализации, соотнести их с полномочиями государственных органов, в результате чего они часто дублируются. Развернулась практика массированной передачи функций органов государственной власти на исполнение органам местного самоуправления без обеспечения их ресурсной базой. Это тормозит решение острейших социальных проблем, затрудняет решение собственных задач местного самоуправления, порождает ситуацию безответственности.

5. Недостаточная проработанность процедур взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти, гражданами и хозяйствующими субъектами. Многие регулирующие эти вопросы правовые нормы содержат отсылки к специальным правовым актам федерального и регионального уровня. Однако большинство таких законов отсутствует, а существующие плохо согласованы друг с другом. Важнейшие вопросы взаимоотношений органов местного самоуправления с органами государственной власти и населением не охвачены правовым регулированием. ⁶

3.2 Предложения по совершенствованию системы местного самоуправления в Российской Федерации

 

Реформирование местного самоуправления на современном этапе  является одной из важнейших задач  развития российской государственности.

^{Учитывая обозначенные выше проблемы и тенденции, необходимыми  представляются следующие решения и направления действий.}

^{1. Пройдя муниципальную  реформу, сегодня  необходимо четко  определить основные  векторы развития  местного самоуправления  в среднесрочной  и долгосрочной перспективе. В настоящее время уже утверждена в целом Концепция долгосрочного социально-экономического развития России до 2020 г., подготовлена Концепция совершенствования региональной политики в Российской Федерации.}

^{2. Важнейшим фактором  развития местного  самоуправления становится максимальное включение в процесс управления территорией непосредственно населения муниципальных образований.}

^{Поэтому  одним  из приоритетов должно стать донесение  до людей объективных сведений о возможностях местного самоуправления в рамках самых разных коммуникационных площадок – от образовательных учреждений до средств массовой информации.  Необходимо подготовить и реализовать комплекс мер по муниципальному просвещению граждан. Только таким путем можно сформировать в обществе подлинную культуру самоуправления.}

^{3. Именно от  муниципальной власти  напрямую зависят  и возможности  инновационного развития территории, и качество реализации национальных проектов, и эффективность оказания многих услуг жителям. Поэтому и местное самоуправление, и муниципальный класс (люди, профессионально занятые в его осуществлении) нуждается в самом серьезном внимании и поддержке со стороны государства.} 

^{Необходимо создать  максимально благоприятные  условия для работы муниципальных органов, в том числе за счет ограничения избыточного государственного контроля их деятельности.}

^{4. Необходим  качественно иной  подход к дифференциации  политики в отношении различных типов муниципальных образований. Муниципальные образования, являющиеся точками роста (прежде всего города), должны получить действенные стимулы для развития, а отстающие в развитии территории (прежде всего сельские) – гарантии государственной поддержки. Города должны получить большую свободу маневра, в том числе путем предоставления им права расширять перечень решаемых ими вопросов местного значения, развивать налогооблагаемую базу местных бюджетов, развивать потенциал своего территориального роста. Напротив, в неурбанизированных зонах государство в большей степени должно взять на себя ответственность за строительство и работу крупных инфраструктурных объектов, соблюдение базовых стандартов оказания услуг и финансового обеспечения.}