Местное управление в России

Содержание

Ведение                                                                                                                                                                        3

1. История формирования и развития органов местного управления в России до середины XIX века                                                                                                  4

2.  Местное управление в России в первой половине 19 века                                          6

Заключение                                                                                                                                                          14

Список литературы                                                                                                                              15

Введение

Основной задачей демократического государства является создание наиболее благоприятных условий для реализации прав и свобод его граждан. При этом вопрос рационального государственного устройства сводится к созданию такой системы власти и управления, при которой эта задача решалась бы наиболее эффективно.

Во все периоды становления России как единой и великой державы, особенно в кризисные периоды, отчетливо проявлялись две тенденции: объединение на основе сильной центральной власти и разобщение, суверенизация территорий, ее составляющих. Причиной тому были как объективные исторические и социально-экономические условия, так и субъективное желание удельных владетелей, или региональных элит, в современных политических терминах, быть всевластными хозяевами в своих ограниченных, но самодостаточных, с их точки зрения, пределах.

Наряду с двумя отмеченными основными тенденциями на всех этапах развития государственности иногда явно, иногда в менее заметной мере проявлялась и третья - становление и развитие местного управления. В периоды разобщенности самоуправление было одним из инструментов управления для региональных властей. При усилении центральной власти самоуправление было в значительной мере компромиссом между верховной властью и входящими в состав единого государства территориями. Признание прав территорий на самоуправление сглаживало остроту противостояния центра и провинции.

В той или иной мере самоуправление в России существовало на всем протяжении ее истории. При этом немаловажным обстоятельством является то, что, как и в настоящее время, государство сознательно шло на возрождение самоуправления в периоды кризиса государственной власти, принуждаемое неизбежной необходимостью проведения реформ.

1. История формирования и развития органов местного управления в России до середины XIX века

ХVII век объявил войну реформам ХVI столетия, сведя на нет идею местной самостоятельности и выборных должностей.

В 1708 году Петром I было создано восемь губерний, а к концу царствования число их дошло до двенадцати. Все управление губернией находилось в руках коронных чиновников - местное общество не принимало в нем никакого участия.

С 1719 г. Петр предпринял новую реформу, которая привела к еще большей бюрократизации страны и централизации административной системы. Ландратские коллегии были упразднены, а вместо них в центре введены центральные коллегии. Губернии разделены на провинции, провинции на дистрикты. Во главе провинций и дистриктов поставлены коронные чиновники, назначаемые из центра и подчиненные только центру.

К Петру же восходят и первые попытки устройства на новый лад, по западноевропейскому образцу, городской жизни. В 1699 году им были изданы Указы об учреждении Бурмистрской Палаты в Москве и об открытии Земских изб в остальных городах, а в 1718-1724 гг. они были заменены магистратами.

Новая коренная реформа в области земского и городского управления последовала затем в конце ХVIII века при Екатерине II; эта реформа оставила гораздо более глубокие следы, чем попытки Петра I, как в российском законодательстве, так и в последующей практической деятельности городских и земских учреждений.

В 1766 г. Екатерина издает манифест об избрании в комиссию депутатов от всех местностей и должностей для обсуждения местных нужд. Дворяне высылали от каждого уезда по депутату; городские обыватели по одному от города; прочие сословия и звания по одному от своей провинции.

Выборы депутатов и вручение им наказов происходили под руководством выборного предводителя для дворянских обществ и выборного головы для городских. Во всех наказах высказывалась вполне определенная мысль о необходимости образования местного самоуправления с участием общественных сил и об ограничении широких полномочий коронных чиновников. Результатом такого социального заказа стало появление наиболее значительных до второй половины ХIХ века законодательных актов, определяющих и закрепляющих отдельные принципы местного самоуправления на территории Российской Империи.

В начале 1786 г. новые учреждения были введены в Москве и Петербурге, а затем - и в остальных городах Империи. Однако в большинстве уездных городов вскоре было введено упрощенное самоуправление: непосредственное собрание всех членов градского общества и при нем небольшой выборный совет из представителей разных групп городского населения для отправления текущих дел. В небольших городских поселениях коллегиальное начало совсем уничтожалось, и все самоуправление было представлено в лице так называемых "городовых старост".

Но, несмотря на это, значение реформ Екатерины трудно переоценить: если реформы Петра, при отдельных попытках вызвать общество к проявлению самодеятельности, в общем сводились к централизации и насаждению бюрократизма, то законодательные акты Екатерины были направлены на децентрализацию власти и создание местного общественного управления, с которым приходилось разделять свою власть коронным чиновникам: "Учреждение о губерниях Екатерины II нельзя не назвать основным законодательством по нашему местному управлению".[1]

2. Местное управление в России в первой половине 19 века

В 1801 – 1811 гг. Александр I занялся преобразованиями государственного аппарата. Реформы начала XIX в. коснулись центральных органов управления. Сразу было нужно оживить деятельность местной администрации и укрепить её связи с центром. 1 Января 1810 г. был учрежден законосовещательный Государственный Совет. Принципиальное значение имел Комитет Министров – высший административный орган, созданный сразу с министерствами. Манифестом 8 сентября 1802 г. в России учреждалось «Министерство, разделенное на восемь отделений: Военное, Морское, Иностранных дел, Внутренних дел, Коммерции, денег, Народного просвещения, Юстиции», а также Государственное казначейство на правах министерства. Во главе каждого отделения был поставлен министр, и сами отделения после их сотворения стали официально именоваться министерствами. Учреждение министерств сужало компетенцию Сената и уменьшало его значение для губернских учреждений. Неувязками управления по роду собственной деятельности занималось МВД. Практически министерство ведало всем народным хозяйством. Когда в 1819 г. эти вопросы частично были переданы в Министерство денег, МВД осталось полицейско-хозяйственным органом с очень разнообразными функциями. В сфере компетенции министерства находились сословные дела, трудности городского строя, вопросы медицинской помощи популяции, дела иностранных вероисповеданий (с 1832 г.) и статистическая часть (с 1834 г.). Из МВД в качестве самостоятельных ведомств были выделены Министерство милиции (1811 – 1819 гг.) и основное управление духовных дел иностранных вероисповеданий. МВД передало Министерству государственных имуществ, созданному в 1837 г., дела о попечении над иностранными выходцами, о переселении евреев и ссыльных, дела по поощрению сельского хозяйства и управлению калмыцким народом. Строительная часть перешла в ведение главенствующего Управления путей сообщения.

При Николае I важнейшие вопросы государственного управления сосредоточила собственная канцелярия. В связи с созданием в 1826 г. третьего отделения из компетенции МВД был изъят политический сыск. С середины 1840-х гг. монархия уже не проявляла даже слабых попыток реформаторской деятельности.

Многие распорядительные и даже исполнительные функции сосредоточили высшие и центральные учреждения. Количество дел МВД постоянно увеличивалось.

В 1803 г. В министерстве рассматривалось 24.921 дело, а в 1827 – 35 тыс. дел, то есть на 10 тыс. больше. Правительство не один раз воспринимало меры по сокращению переписки. Если в 1827 г. в МВД рассматривалось 35 тыс. дел, то в 1833 г. – лишь 17.052, причем это не означало понижения интенсивности работы министерства. В 1834 г. по министерству числилось 19.510 дел.

Каждое губернское правление регулярно получало бессчетные указы высших и центральных учреждений, а также вело переписку с правительственными учреждениями остальных губерний. В циркуляре комитета о сокращении переписки от 14 мая 1856 г., присланном в Костромское губернское правление, говорилось: «Умножение переписки не столько принадлежит основаниям нашего делопроизводства либо причинам случайным, сколько происходит от ошибочного направления служебных занятий мест и лиц, в особенности в низших инстанциях».

В 1804 г. Ярославский гражданский губернатор М.Н. Голицын получил указ Сената с предписанием не обременять Ярославское губернское правление излишней перепиской. В 1838 г. Костромской губернатор Н.И. Жуков издал распоряжение о скорейшем рассмотрении казенных дел в губернии. В итоге число дел в губернских учреждениях стало несколько меньше. В 1827 г. По стране в губернских учреждениях числилось 3.162.292 дела, а в 1834 г. – 870.952.

Значимый вклад в сокращение переписки внесло создание новейших органов периодической печати. С 1830 г. Начали выходить «Журнал Министерства внутренних дел» и «Губернские ведомости». «Журнал МВД» публиковал распоряжения министерства, статистические сведения, отчеты министров, а с 1834 г. выписки из отчетов губернаторов. 10 Июня 1856 г. Костромскому губернатору А.Ф. Войцеху был ориентирован циркуляр министра внутренних дел С.С. Ланского, в котором отмечалось, что журнальчик заменяет сами циркуляры и опубликованные в нем распоряжения также обязательны к выполнению, как и рассылаемые по губерниям.

Принципиальным событием в деятельности местных учреждений были личные посещения губерний Верхнего Поволжья императорами, представителями царской семьи и высшими государственными чиновниками. Такие посещения часто носили характер ревизий и заметно стимулировали деятельность губернских учреждений во всех отношениях. К примеру, на протяжении первой половины XIX в. Кострому пять раз посещали особы царствующего дома. В Ярославской губернии побывали императоры Александр I (август 1823 г.), Николай I (ноябрь 1831, октябрь 1834, май 1848 г.) и остальные представители правящей династии. Весной 1837 г. Цесаревич Александр со своим наставником поэтом В.А. Жуковским начал огромное путешествие по России, маршрут которого прошел по неким населенным пунктам Верхневолжья. Через Новгород и Тверь наследник престола проехал в Углич, Рыбинск, Ярославль и Кострому. В Костромской губернии цесаревич посетил также уездные города Макарьев и Нерехту. Далее Александр Николаевич отправился в Вятку, Пермь и Оренбург, посетил горные фабрики на Урале и проехал до Тобольска. На обратном пути он посетил остальные поволжские города, побывал на азовском и черноморском побережье, а также в Крыму.

Очень строго подходили к деятельности местных учреждений при проверках сенаторы и министры. В начале XIX в. проведение сенаторских ревизий основывалось на аннотации от 6 октября 1799 года. Новая аннотация для сенаторов, состоявшая из 29 параграфов, была утверждена 17 марта 1819 года. Сенаторы проверяли канцелярское делопроизводство губернских присутственных мест; осматривали школы, больницы, тюрьмы; воспринимали жалобы от населения. Традиционно при сенаторе местные правительственные учреждения успевали решить в два раза больше дел, чем в обыденное время. В 1820 г. к обязанностям ревизующих губернии сенаторов было добавлено также взимание недоимок. В таком виде аннотация осталась постоянной в своде законов 1832 г. и последующих изданий.

За период правления Александра I свершилась 52 сенаторских ревизии, в среднем по две в год. В 1810 г. сенатор П.А. Обресков ревизовал Владимирскую, Нижегородскую и Казанскую губернии.

После Отечественной войны 1812 г. сенаторские ревизии длительное время не отправлялись в верхневолжские губернии.

По просьбе местного дворянства, недовольного злоупотреблениями губернатора Н.Ф. Пасынкова, в 1815 г. ревизия сенатора А.В. Алябьева проверяла Костромскую губернию. В следующем году сенатор Ф.П. Ключарев ревизовал Тверскую губернию, в 1818 г. Сенатор Д.Б. Мертваго – Владимирскую. Таковым образом, за первую четверть XIX в. В регионе ревизии коснулись трех губерний. Лишь в Ярославской губернии сенаторские ревизии не проводились на протяжении всего столетия. При Николае I в России состоялось 33 сенаторских ревизии. Из них по верхневолжскому региону прошло две ревизии в Костромской губернии: ревизия сенатора Е.А. Дурасова (1827 г.) И ревизия князя И.А. Лобанова Ростовского (1844 г.). Если при Александре I длительность сенаторских ревизий в среднем составляла 2 – 4 месяца, то при Николае I их длительность возросла до года.

Первая половина XIX в. не внесла существенных перемен в административно-территориальное устройство империи.

«Учреждение для управления губерний», измененное при Павле I, указом 9 сентября 1801 г. было восстановлено по екатерининскому эталону. В некоторых губерниях перешли от «павловского» к «екатерининскому» разделению на уезды.

В начале XIX в. было три генерал-губернаторства, включавших восемь губерний. В верхневолжском регионе 18 апреля 1809 г. должность генерал губернатора была возобновлена для принца Г.П. Ольденбургского. Скоро последовало назначение Ольденбургского генерал-губернатором Новгородским, Тверским и Ярославским и сразу главноуправляющим Департаментом водяных коммуникаций.

Александр I был приверженцем сохранения генерал-губернаторств. В 1819 г. в качестве опыта было сформировано наместничество из пяти губерний – Рязанской, Тульской, Орловской, Воронежской и Тамбовской. Его возглавил бывший министр милиции А.Д. Балашов.