Классификация расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации

Основой при составлении  проектов бюджетов служат:

• Бюджетное послание Президента РФ;
• прогноз социально-экономического развития соответствующей территории на очередной финансовый год;
• основные направления бюджетной и налоговой политики соответствующей территории на очередной финансовый год;
• прогноз сводного финансового баланса по соответствующей территории на очередной финансовый год;
• план развития государственного или муниципального сектора экономики соответствующей территории на очередной финансовый год.

Совершенствование методов  составления бюджета и укрепление институциональной базы абсолютно необходимы для создания работающей системы бюджетных отношений между органами власти, как различных ее ветвей, так и различных ее уровней.

В процессе формирования бюджетов различных уровней необходимо учитывать:

• отражение в доходных статьях бюджета всех источников формирования централизованных государственных ресурсов;
• введение в процесс формирования бюджета макроэкономических ограничителей;
• повышение микроэкономической эффективности государственных расходов.

Однако на формирование данных бюджетов негативное влияние оказывает то, что в настоящее время в бюджеты всех уровней не включается значительная доля государственных доходов и расходов, что, безусловно, нарушает принципы единства и универсальности государственных финансов.

Важным условием эффективного управления бюджетом в процессе его составления является  наличие точных макроэкономических и бюджетных прогнозов. Если такие прогнозы слишком далеки от реальности, то на бюджет полагаться нельзя, что вносит значительную неопределенность в процессы бюджетного финансирования и существенно снижает эффективность бюджетных расходов. [2.Гл.3§2]

На стадии составления  проектов бюджетов очень важное значение приобретает оценка микроэкономической эффективности государственных расходов.

С момента отказа от системы централизованного планирования экономики и соответствующего этой системе подхода к централизованному распределению бюджетных ассигнований в бюджетном процессе России произошло смешение новых и старых методов составления бюджета, что привело к большой путанице. Старые методы, основанные на "нормативном" подходе к составлению бюджета, при котором министерства и ведомства рассчитывали свои расходы в соответствии с подробным списком физических и стоимостных нормативов, в настоящее время практически не используются. Происходит это не только потому, что старые нормативы в условиях инфляции потеряли свое значение как экономические ориентиры, но и потому, что усиливающаяся структурная деформация, как в территориальном, так и в отраслевом аспекте, при общем и весьма существенном сокращении объемов централизованных государственных ресурсов провоцирует правительство на активное использование различных методов бюджетного выравнивания.

Уже стало правилом составление  бюджета в разрезе ведомственной  классификации на основе увеличения либо сокращения фактических параметров истекшего года. Такой "приростной" подход к составлению бюджета используется во многих странах, однако в условиях переходной экономики он имеет ряд существенных недостатков, поскольку ориентирован на возобновление таких ассигнований, которые являются неэффективными или ограничены по своему использованию в быстро меняющейся экономической обстановке. Кроме того, приростный метод составления бюджета может использоваться только при наличии отработанной системы определения приоритетности расходов, направленных на макроэкономическую стабилизацию. В России такой системы нет, более того, и институциональная структура, и система стимулов, в рамках которых государственные органы осуществляют свою деятельность, не направлены на поощрение эффективного управления государственными ресурсами. Поэтому инвестиции, финансируемые правительством, к которым относятся значительные средства, направляемые в производственный сектор, производятся в отсутствие системы проведения экономической и финансовой оценки проектов.

Составление бюджета по приростному принципу должно сопровождаться стратегическим анализом государственных расходов и функций, а также оценкой экономических результатов государственных расходов.

Вместо того чтобы заняться практическим внедрением такой системы, российское правительство делает ставку на разработку "новых" нормативов бюджетной и социальной обеспеченности. Однако на данном этапе развития России разработка таких нормативов явно преждевременна. Для их введения необходимы как минимум следующие предпосылки:

• отсутствие ценовых колебаний как временного, так и структурного характера;
• структурная экономическая политика государства должна носить ярко выраженный и стабильный характер;
• осуществление реформы институциональной структуры, системы стимулов и оценки результатов;
• усовершенствование процесса финансового учета и отчетности для обеспечения достоверности данных, на основе которых будут разрабатываться такие нормативы.

Задача повышения микроэкономической эффективности государственных расходов на современном этапе становления бюджетного процесса — это одна из наиболее сложных и важных проблем. Ее решение требует полного реформирования системы бюджетных инвестиционных программ, которое должно осуществляться в соответствии со следующими принципами.

Органы исполнительной власти всех уровней должны ежегодно составлять программы капиталовложений на несколько лет, в которых бы четко оценивалось влияние осуществляемых и предлагаемых инвестиционных проектов на расходы и источники финансирования на текущий период.

Определение приоритетности крупных инвестиционных проектов с  учетом их экономической и социальной отдачи также предполагает, что такие проекты должны иметь определенную степень гибкости. В этом отношении может оказаться полезной разработка проекта в виде серии модулей, каждый из которых будет иметь собственное финансовое и экономическое обоснование. Для обеспечения адекватного финансирования инвестиций на протяжении всего периода существования инвестиционного проекта необходимо использовать механизм предоставления полномочий на расходование средств на ряд лет.

Однако реализация всех этих мер возможна только при условии, что институциональная структура и система стимулирования деятельности государственных ведомств будут перестроены таким образом, чтобы обеспечивать гибкость, независимость управления инвестиционным проектом и одновременно ответственность за его выполнение, конкуренцию при получении ресурсов. Число распределителей средств на федеральном уровне должно быть существенно сокращено за счет консолидации полномочий в рамках отраслевых министерств.

Таким образом, составление  проектов бюджетов — это стадия бюджетного процесса, на которой не только определяются первичные параметры бюджета на предстоящий финансовый год, но и закладываются реальные основы для создания рациональной системы принятия экономических решений на высшем уровне и механизмов эффективного управления бюджетным процессом.[2.Гл.3§2]

2.2. Рассмотрение и утверждение проекта бюджета

Получив от финансовых органов  проекты соответствующих бюджетов, органы исполнительной власти рассматривают и при необходимости вносят в них поправки и дополнения.

Правительство Российской Федерации рассматривает прогноз социально-экономического развития РФ, проекты федерального бюджета и бюджетов государственных целевых фондов, сводный финансовый баланс, перспективный финансовый план и материалы, характеризующие финансово-бюджетную политику на планируемый год.[4c.231]

Сроки внесения проектов в значительной степени варьируются  на разных уровнях бюджетной системы. Так проект закона о федеральном бюджете должен вноситься в Государственную Думу не позднее 15 августа. В Москве проект закона о бюджете вместе с бюджетным посланием мэра представляется в Московскую городскую Думу не позднее 1 июня. В Самарской области проект бюджета вносится не позднее 1 октября.

В отличие от сроков внесения проекта бюджета в орган законодательной (представительной) власти список документов, представляемых вместе с проектом бюджета исполнительной властью на рассмотрение в орган законодательной (представительной) власти, в той или иной степени одинаков для всех, хотя и в этой области субъекты РФ и муниципальные образования обладают значительной самостоятельностью. Как правило, обязательно вместе с проектом бюджета в орган законодательной (представительной) власти вносятся такие документы как:

• основные направления бюджетной и налоговой политики;
• прогноз социально-экономического развития территории;
• прогноз сводного финансового баланса;
• итоги социально-экономического развития за прошедший год.

После того как проект федерального бюджета внесен в Государственную Думу, он направляется в комитеты Государственной Думы, Совет Федерации и Счетную палату, которая готовит собственное заключение на проект бюджета. Кроме того, утверждаются профильные комитеты, которые будут ответственны за рассмотрение отдельных разделов и подразделов бюджета. Профильные комитеты готовят свои заключения, предложения и рекомендации и направляют их в Комитет по бюджету и налогам, который на их основе готовит свое заключение и проект постановления Государственной Думы о принятии проекта бюджета в первом чтении.

Федеральный бюджет рассматривается в Государственной Думе в четырех чтениях. Первое чтение проходит в течение 30 дней со дня внесения проекта бюджета. Предметом рассмотрения в первом чтении являются:

• доходы федерального бюджета по группам, подгруппам и статьям классификации доходов;
• распределение доходов от федеральных налогов и сборов между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ;
• дефицит федерального бюджета в абсолютных цифрах и в процентах к расходам федерального бюджета на очередной финансовый год и источники покрытия дефицита федерального бюджета;
• общий объем расходов федерального бюджета на очередной финансовый год.

В процессе первого  чтения депутаты Государственно Думы заслушивают доклад Правительства РФ, содоклады Комитета по бюджету и налогам и второго профильного комитета. Кроме того, заслушивается доклад Председателя Счетной палаты РФ. После того, как доклады заслушаны, депутаты Государственной Думы задают докладчикам вопросы. Далее выступают представители Правительства и профильных комитетов и проводится голосование о принятии или отклонении законопроекта в первом чтении.

Если проект бюджета в первом чтении отклоняется, то Дума может или передать его в согласительную комиссию, или вернуть его в Правительство на доработку, или поставить вопрос о недоверии Правительству.

Во втором чтении утверждаются расходы федерального бюджета по разделам функциональной классификации и размер Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ. Так же  рассматривается в течение 15 дней после принятия в первом. В этот период в Комитет по бюджету и налогам направляются поправки по распределению расходов  по разделам функциональной классификации. В соответствии с поправками Комитет готовит проект постановления о принятии во втором чтении проекта закона о федеральном бюджете.

Если Дума отклоняет  законопроект о бюджете во втором чтении, то он передается на доработку в согласительную комиссию.

В третьем чтении утверждаются:

• распределение расходов федерального бюджета в соответствии с функциональной классификацией и главными распорядителями средств федерального бюджета;
• распределение средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ по субъектам РФ;
• расходы федерального бюджета на финансирование федеральных целевых программ
• расходы федерального бюджета на финансирование Федеральной адресной инвестиционной программы
• расходы федерального бюджета на финансирование программы предоставления гарантий Правительства Российской Федерации
• расходы федерального бюджета на финансирование программы предоставления средств федерального бюджета на возвратной основе;
• расходы федерального бюджета на финансирование программы государственных внешних заимствований

В третьем чтении бюджет рассматривается в течение 25 дней со дня принятия во втором. В этот период Комитет по бюджету рассматривает поступающие поправки и проводит по ним экспертизу, готовит таблицу поправок, которые Комитет рекомендует к принятию, и таблицу отклоняемых поправок. Процедура третьего чтения схожа с процедурой рассмотрения проекта бюджета во втором чтении.

Наконец, в четвертом  чтении законопроект о бюджете рассматривается с точки зрения юридических и лингвистических неточностей, голосуется в целом, приобретая, таким образом, статус закона. На этом этапе внесение поправок в него не допускается.